Con sentenza pubblicata lo scorso 23 giugno numero 7549/21 Il TAR del Lazio ha accolto integralmente il ricorso proposto dal Sindacato nazionale agenti di assicurazione SNA per l’annullamento di tre distinte previsioni contenute nell’articolo 4 del provvedimento IVASS numero 97 del 4 agosto 2020, nella parte in cui modificano, rispettivamente, gli articolo 42, 56 e 58 del regolamento IVASS numero 40/2018.
Queste in sostanza le norme interessate dalla pronuncia articoli 4 numero 12 lett. b – modificativo dell'articolo 42 del Regolamento 40/2018, 4-bis. La sottoscrizione dell'accordo di cui al comma 4 [ndr di collaborazione] è comunicata dagli intermediari alle rispettive imprese di assicurazione mandanti interessate. 4 sub 18 numero 2 lett. a – modificativo dell'articolo 56 del Regolamento 40/2018 I distributori rendono disponibile per il pubblico nei propri locali, anche avvalendosi di apparecchiature tecnologiche, oppure pubblicano su un sito internet ove utilizzato per la promozione e collocamento di prodotti assicurativi, dando avviso della pubblicazione nei propri locali a l'elenco recante la denominazione della o delle imprese di assicurazione con le quali l'intermediario ha rapporti d'affari, anche sulla base di una collaborazione orizzontale o di lettere di incarico 4 comma 20 – modificativo dell'articolo 58, del Regolamento IVASS numero 40/2018 nella parte in cui ivi inserisce il comma 4 bis 4-bis. Qualora i distributori ritengano che il prodotto sia coerente con le richieste ed esigenze del contraente o dell'assicurato, prima della sottoscrizione del contratto, lo informano di tale circostanza, dandone evidenza in un'apposita dichiarazione.” 4-bis. Qualora i distributori ritengano che il prodotto sia coerente con le richieste ed esigenze del contraente o dell'assicurato, prima della sottoscrizione del contratto, lo informano di tale circostanza, dandone evidenza in un'apposita dichiarazione. Le prime due disposizioni oggetto di ricorso pongono in capo agli intermediari assicurativi obblighi di comunicazione e pubblicazione dell'esistenza di collaborazioni orizzontaliex articolo 22, comma 10, d.l. numero 179/2012. Più specificamente, l'articolo 42, al comma 4-bis, impone va agli intermediari che sottoscrivano un accordo di collaborazione orizzontale di darne comunicazione alle rispettive imprese di assicurazione. L'articolo 56, invece, nella sua nuova formulazione, prevede, tra l'altro, che gli intermediari siano tenuti a rendere pubblico nei propri locali o sul proprio sito internet l'elenco dei soggetti con cui sono in essere rapporti di collaborazione orizzontale. Sono quindi in gioco una forma di comunicazione diretta delle collaborazioni da professionista intermerdiario a professionista preponente e una forma indiretta da professionista al mercato tramite pubblicazioni . Decidendo per l'annullamento di tali previsioni, il TAR ha essenzialmente condiviso la tesi formulata da SNA, secondo il quale gli obblighi di comunicazione e pubblicazione citati sarebbero stati inseriti nel testo finale del regolamento in violazione della procedura di consultazione pubblica prevista all'articolo 191, comma quarto, del CAP. Il TAR ha infatti ritenuto, da un lato, sotto il profilo formale, non contestato il fatto che la previsione recante l'obbligo di comunicazione delle collaborazioni orizzontali non fosse presente nello schema posto in consultazione pubblica e che questo sia stato solo successivamente unilateralmente inserito da IVASS dall'altro, sotto il profilo sostanziale, il giudice amministrativo ha giudicato fondata la censura mossa da SNA in merito alla violazione da parte di IVASS delle specifiche garanzie partecipative previste dal codice delle assicurazioni private, costituendo il ricorso alla procedura di consultazione di cui all'articolo 191 CAP non una facoltà, ma un vero e proprio obbligo per il soggetto pubblico, necessario ai fini dell'acquisizione del più alto numero di informazioni utili per l'adozione del provvedimento e per scongiurare l'emanazione di provvedimenti “a sorpresa”. Questa riflessione è determinante perché enuncia l'assoluta primaria e valenza del principio di trasparenza della P.A. cfr. articolo 97 Cost. a cui IVASS, in quanto soggetto pubblico, deve assolutamente attenersi. A tal proposito, a giudizio del TAR, l'IVASS non avrebbe preso in dovuta considerazione le osservazioni avanzate da SNA in fase di consultazione in relazione ai rischi connessi alla totale disclosure dei rapporti di collaborazione orizzontale, sia con riferimento all'appesantimento burocratico da questa derivante, sia con riguardo al rischio connesso di comportamenti ostruzionistici alla stipula di collaborazioni orizzontali da parte delle compagnie mandanti. In ogni caso interpretiamo ulteriormente i giudici amministrativi non sono ammesse “sorprese” negli iter decisionali dei processi regolamentari che non possono essere redatti in via definitiva senza condivisione dei contenuti e degli scopi, soprattutto con le categorie di riferimento associazioni sindacali che rappresentano gli interessi di tutte le parti in gioco dal punto di vista commerciale. Né è da intendersi, a nostro parere, quale possa essere la ratio procedimentale che sta alla base di contenuti non condivisi o parzialmente condivisi da parte di un soggetto che è deputato, quale regolatore della materia, a coltivare gli interessi comuni, ovvero tutti gli interessi dei soggetti che sono coinvolti dalla futura regolamentazione. L'ulteriore spunto di indubbio valore che esula e va oltre il quadro della singola vicenda oggetto della decisione è il deciso richiamo al principio di proporzionalità sempre ar.t 191 CAP effettuato dal TAR. Gli intermediari sono oggigiorno oberati da notevoli e complessi adempimenti burocratici e, non sempre a torto, se ne lamentano. Il principio di proporzionalità vale a richiamare il fatto che quando una norma è tesa ad ottenere effetti già presenti ed ottenuti da altre norme diventa inutile e fuorviante gli Allegati 3, 4, 4bis e 4 ter già comunicano al mercato pienamente l'operatività dell'intermediario e le sue collaborazioni nonché l'intermediario ha il dovere di non vendere prodotti non coerenti indipendentemente dal rilascio di una correlata dichiarazione. Il principio va oltre la vicenda perché è applicabile come riflessione al contesto generale della compliance in quanto, se proseguiamo nel ragionamento implicito nella ratio della decisione, è fuorviante e illogico pretendere centinaia di pagine di protocolli nelle varie materie di conformità privacy, antiricilaggio e POG per strutture Agenzie che annoverano, nella media, uno o due dipendenti e/o collaboratori. Parimenti, pur soffermandosi succintamente in sede di motivazione, il TAR ha accolto la censura mossa da SNA verso la terza disposizione impugnata articolo 58 Reg. numero 40/2018 , relativa al nuovo obbligo per gli intermediari di consegnare, prima della sottoscrizione del contratto, un foglio informativo che attesti la coerenza del prodotto assicurativo proposto con le richieste ed esigenze del contraente. Anche in questo caso, il TAR, annullando la disposizione, ha aderito alle osservazioni di SNA circa la sostanziale inutilità di ribadire in una dichiarazione da consegnare al contraente quello che è di fatto un obbligo di legge già previsto in altri commi dello stesso articolo 58, costituendo tale adempimento un onere per l'intermediario che in concreto non rafforza la tutela del contraente che acquista il prodotto assicurativo. Invero, non ci sono dubbi circa il fatto che gli intermediari siano in ogni caso tenuti a distribuire prodotti coerenti con le esigenze del cliente, atteso che le previsioni regolamentari che permettevano di vendere prodotti non coerenti sono state contestualmente abrogate e che rimane per legge indiscutibile che il prodotto non coerente non possa essere distribuito ad es. ex articolo 68-decies, comma 2, Reg. 40/2018 . Segnaliamo infine, un problema interpretativo di armonizzazione di norme in quanto, dalla lettura del Reg. 40 nel suo complesso, la dichiarazione di coerenza non è del tutto scomparsa dagli adempimenti di compliance del prodotto assicurativo, in quanto analoga e parallela previsione a quella dell'articolo 58, su cui è intervenuto il TAR Lazio, è contenuta per i prodotti assicurativo-finanziari nell'articolo l'articolo 68-decies Dichiarazione di rispondenza alle richieste ed alle esigenze e di adeguatezza che recita «Qualora gli intermediari e le imprese di assicurazione ritengono che il prodotto di investimento assicurativo è coerente con le richieste ed esigenze del contraente o potenziale contraente, lo informano di tale circostanza, dandone evidenza in un'apposita dichiarazione». Si tratta, come è evidente, della stessa dichiarazione di coerenza prevista per i prodotti non finanziari dall'articolo 58 comma 1 del Reg. 40 ed ora annullata dalla sentenza in commento, contenuta però in altra e diversa norma che, per quanto ci consta, non è oggetto né di impugnazione né conseguentemente di pronuncia e che pertanto permarrebbe ancora in vigore il punto merita certamente più ampia riflessione e approfondimento. Per concludere, in attesa degli sviluppi della vicenda processuale in esame, nonostante la condivisibile decisione del giudice amministrativo – certamente indirizzata a tutela delle garanzie previste dalla legge in capo agli intermediari quali interlocutori primari della pubblica amministrazione – quello che consegue dalla decisione commentata è certamente un certo grado di incertezza per gli operatori attivi quotidianamente sul mercato, i quali dovranno per il momento necessariamente adattarsi a un contesto regolamentare per nulla lineare e difficilmente prevedibile. Parlo innanzitutto dell'immediatezza del da farsi, atteso che, nelle more della potenziale impugnazione da parte del soccombente IVASS, non è chiaro quali siano gli intendimenti e orientamenti delle categorie interessate uniformarsi subito eliminando le dichiarazioni di coerenza e le comunicazioni delle collaborazioni orizzontali o attendere il passaggio in giudicato della sentenza? E' chiaro che con l'impugnazione IVASS potrebbe ottenere la sospensione dell'esecuzione del provvedimento evitandone così l'applicazione immediata ricordiamo infatti che l'appello contro una sentenza del TAR deve essere proposto con ricorso al Consiglio di Stato, da notificarsi, entro 60 giorni dalla notifica della sentenza. Se invece la sentenza non è stata notificata, il termine per la notifica è di 6 mesi dalla data di pubblicazione della stessa. In ottica cautelativa appare, per via logica, oneroso dover ritracciare un domani il percorso eventualmente sospeso oggi sempre costituito dall'eliminazione delle comunicazioni suddette e della dichiarazione di coerenza , quando, in ipotesi, la tesi di IVASS riprendesse vigore per un ribaltamento della decisione. Anche in tal senso sono e saranno opportuni commenti.
Presidente Morabito – Estensore Cicchese Fatto Il Sindacato nazionale agenti di assicurazione SNA e i signori C. D.e E. D., agenti di assicurazione iscritti nel Registro unico degli intermediari di cui all'articolo 109, comma 1, lettera a del Codice delle assicurazioni, impugnano tre distinte previsioni contenute nell'articolo 4 del provvedimento Ivass numero 97 del 4 agosto 2020, nella parte in cui modificano, rispettivamente, gli articolo 42, 56 e 58 del regolamento Ivass numero 40/2018. Le prime due disposizioni, avverso le quali sono proposti i primi tre motivi di ricorso, prevedono, a carico degli intermediari, nuovi obblighi di comunicazione o pubblicazione dell'esistenza di collaborazioni orizzontali, mentre la terza, contestata con il quarto motivo di doglianza, istituisce, a carico dei medesimi, l'obbligo di consegnare, prima della stipula del contratto, una dichiarazione di coerenza del prodotto con le esigenze dell'assicurato. Con riferimento alla prime due disposizioni i ricorrenti richiamano, preliminarmente, il contenuto dell'articolo 22 del decreto legge numero 179/2012, convertito nella legge numero 221/2012, il quale ha introdotto nell'ordinamento la possibilità, per gli intermediari assicurativi di cui al comma 2, lettere a , b e d dell'articolo 109 del decreto legislativo 209/2005, di stipulare accordi di collaborazione orizzontale, definendo altresì compiti e finalità dell'intervento regolatorio Ivass in materia, sostanzialmente limitato all'esercizio di poteri di vigilanza sulla corretta applicazione della disposizione e all'adozione di previsioni volte a garantire un'adeguata informativa al consumatore. Ritenuto che le disposizioni gravate, introducendo obblighi generalizzati di comunicazione alle imprese assicuratrici della sottoscrizione di accordi di collaborazione orizzontale, limitino la libertà di stipula dei detti accordi, con effetti restrittivi sulla concorrenza, e che comunque le stesse implichino un appesantimento degli oneri burocratici gravanti sugli agenti stessi, i ricorrenti deducono 1 Violazione di legge relativamente all'articolo 4 numero 12 del Provvedimento 97/2020 circa l'inserimento del comma 4bis, articolo 42, del Regolamento 40/2018. Il comma 4 bis dell'articolo 42 del regolamento Ivass numero 40/2018, aggiunto dall'articolo 4, numero 12, del provvedimento 97/2020 e in forza del quale viene si prevede che “La sottoscrizione dell'accordo di cui al comma 4 è comunicata dagli intermediari alle rispettive imprese di assicurazione mandanti interessate” sarebbe stato introdotto nel testo finale nonostante il contenuto del medesimo non avesse formato oggetto della procedura di pubblica consultazione, prevista all'articolo 191, comma quarto, del d.lgs. 209/2005. 2. Ulteriore violazione di legge L'obbligo di comunicare all'impresa assicuratrice l'esistenza di collaborazioni orizzontali, posto dalla nuova norma a carico degli intermediari, non troverebbe la sua fonte nella normativa primaria d.lgs. 179/2012 . La richiamata disciplina, per contro, avrebbe espresso una chiara opzione nel senso di escludere la partecipazione delle imprese assicuratrici dagli accordi di collaborazione tra agenti, ciò che risulterebbe coerente con la ratio della previsione, volta unicamente a favorire l'arricchimento dell'offerta proposta ai clienti. Al fine di tutelare il diritto all'informativa di tali ultimi soggetti unici espressamente contemplati dal richiamato articolo 22 , già soccorrerebbe, del resto, l'articolo 56 numero 3 del Reg. 40/2018, che impone all'intermediario di consegnare al contraente, prima della stipulazione del contratto, un apposito modello nel quale devono essere indicati tutti gli elementi relativi alla compiuta individuazione dell'intermediario stesso. L'ampiezza dell'adempimento imposto dalla nuova diposizione, per contro, renderebbe la notizia conoscibile non solo ai clienti interessati, come normativamente previsto, ma anche a qualunque soggetto si rechi presso un'agenzia o ne apra il sito internet e, tra questi, anche gli ispettori e ai funzionari delle imprese mandanti. L'obbligo di comunicazione, inoltre e in contrasto con la finalità perseguita dal legislatore del 2012, offrirebbe il destro a possibili ingerenze delle imprese assicuratrici. L'osservazione, già formulata in sede di consultazione, era stata espressamente accolta da Ivass, ciò che connoterebbe in termini di contraddittorietà la decisione emessa. 3. Eccesso di potere per contraddittorietà. I ricorrenti evidenziano come l'introduzione del nuovo testo dell'articolo 56 risulti anche in contraddizione con quanto affermato da Ivass in corso di procedimento, atteso che in tale sede l'Istituto aveva dichiarato di accogliere le osservazioni formulata dal ricorrente Sindacato e dall'Associazione di broker assicurativi ABC, volte all'eliminazione della previsione dell'obbligo di pubblicazione dell'esistenza di collaborazioni orizzontali. L'appesantimento burocratico introdotto, inoltre, sarebbe del pari incompatibile con la dichiarata finalità di semplificazione del provvedimento 97/2020 e comunque andrebbe ad aggiungersi a ulteriori obblighi di informativa del cliente, in punto di esistenza del rapporto di collaborazione, già previsti da altre disposizioni. Risulterebbe, di conseguenza, violato l'articolo 191 del Codice delle Assicurazioni, nella parte in cui stabilisce che i regolamenti “si conformano al principio di proporzionalità per il raggiungimento del fine con il minor sacrificio per i soggetti destinatari” e nella parte in cui prevede che i regolamenti debbano “tenere conto delle esigenze di competitività e di sviluppo dell'innovazione nello svolgimento delle attività dei soggetti vigilati”. Con il quarto motivo di doglianza, infine, i ricorrenti lamentano 4. Violazione di legge ed eccesso di potere in relazione al nuovo testo dell'articolo 58 Reg. 40/2018, introdotto dall'impugnato articolo 4 comma 20 del Provvedimento IVASS 97/2020. Rilevato come, a norma dei commi 1 e 4 dell'articolo 58 del regolamento 40/2018, i distributori siano già “tenuti a proporre contratti coerenti con le richieste ed esigenze di copertura assicurativa e previdenziale del contraente o dell'assicurato” e a fornire al contraente informazioni oggettive e dettagliate sul prodotto, i ricorrenti osservano come la consegna della dichiarazione, peraltro non sottoscritta, integri un inutile appesantimento burocratico. La norma, inoltre, come già evidenziato da SNA in sede di consultazione, sarebbe pure in contrasto con la disciplina comunitaria introdotta dalla IDD e dal Regolamento UE numero 2016/97, che prevede un simile adempimento solo per i prodotti finanziari. La disposizione, infine, porrebbe a carico degli operatori un obbligo non proporzionato all'oggetto del contratto, quantomeno con riferimento a quei contratti che prevedano un basso importo del premio. Ivass, costituita in giudizio ha chiesto il rigetto del ricorso, in quanto inammissibile e infondato. Alla camera di consiglio del 9 febbraio 2021 il Collegio ha fissato l'odierna udienza per la discussione del merito. Alla camera di consiglio del 27 aprile 2021 la nuova istanza cautelare, proposta ai sensi dell'articolo 58 c.p.a., è stata respinta. All'udienza pubblica dell'8 giugno 2021 il ricorso è stato trattenuto in decisione. Diritto Con il provvedimento numero 97 del 4 agosto 2020 l'Istituto per la vigilanza sulle assicurazioni, al dichiarato fine di adeguare la disciplina regolamentare vigente alle novità introdotte dal legislatore europeo, ha apporta modifiche a cinque propri previgenti regolamenti. In particolare, a mezzo dell'articolo 4 del provvedimento, sono state introdotte modifiche al Regolamento Ivass numero 40 del 2 agosto 2018, recante disposizioni in materia di distribuzione assicurativa e riassicurativa di cui al titolo IX del decreto legislativo 7 settembre 2005, numero 209. Alcune delle modifiche introdotte dal citato articolo 4 sono state impugnate dagli odierni ricorrenti, i quali hanno chiesto l'annullamento delle seguenti disposizioni - articolo 4, comma 12, lett. b, che ha modificato l'articolo 42 del regolamento 40/2018 introducendo un comma 4 bis a norma del quale “La sottoscrizione dell'accordo di cui al comma 4 è comunicata dagli intermediari alle rispettive imprese di assicurazione mandanti interessate”. - articolo 4, comma 18, che nel sostituire il testo dell'articolo 56 del regolamento 40/2018, prevede che il secondo comma della norma abbia il seguente contenuto “I distributori rendono disponibile per il pubblico nei propri locali, anche avvalendosi di apparecchiature tecnologiche, oppure pubblicano su un sito internet ove utilizzato per la promozione e collocamento di prodotti assicurativi, dando avviso della pubblicazione nei propri locali a l'elenco recante la denominazione della o delle imprese di assicurazione con le quali l'intermediario ha rapporti d'affari, anche sulla base di una collaborazione orizzontale o di lettere di incarico” - articolo 4, comma 20, a norma del quale all'articolo 58 del regolamento 40/2018 sono apportate le seguenti modifiche “a dopo il comma 4 è aggiunto il seguente “4-bis. Qualora i distributori ritengano che il prodotto sia coerente con le richieste ed esigenze del contraente o dell'assicurato, prima della sottoscrizione del contratto, lo informano di tale circostanza, dandone evidenza in un'apposita dichiarazione”. Le prime due disposizioni, volte a ampliare gli obblighi di comunicazione e pubblicazione dell'esistenza di collaborazioni orizzontali e tali, a giudizio dei ricorrenti, da rendere meno efficiente la concorrenza sul mercato dei prodotti assicurativi, vengono censurate sia per vizi procedimentali, derivanti dal mancato rispetto del contraddittorio infraprocedimentale, sia per profili sostanziali, con riferimento alla ritenuta estraneità dei detti obblighi alla previsione di cui all'articolo 22 del d.lgs. 179/2012 che ha introdotto nell'ordinamento la possibilità di stipulare accordi di collaborazione orizzontale e alla stessa normativa europea alla quale Ivass ha inteso adeguarsi, nonché in considerazione del fatto che in nuovi adempimenti introdotti risulterebbero contrasto con il principio di proporzionalità. La terza disposizione, volta a istituire l'obbligo, prima della stipula del contratto di assicurazione, di consegnare un documento attestante la congruità del prodotto assicurativo offerto, viene a sua volta censurata in quanto tale da introdurre un adempimento burocratico non previsto dalla norma primaria, non utile all'assicurato e non proporzionato all'oggetto di un'ampia serie di contratti di assicurazione. Preliminarmente deve essere respinta l'eccezione di inammissibilità del ricorso per mancata notifica ad almeno un controinteressato, articolata da Ivass nella memoria di costituzione e ribadita nella successiva memoria. In disparte la questione relativa alla corretta qualificazione del controinteressato evocato in giudizio dai ricorrenti, nel caso in esame deve infatti trovare applicazione il consolidato orientamento giurisprudenziale su cui, da ultimo, Consiglio di Stato sez. IV, 28/07/2016, numero 3414 , secondo il quale nei giudizi aventi ad oggetto norme regolamentari non sono configurabili controinteressati. Nel merito il ricorso è, in primo luogo, fondato quanto all'impugnativa delle disposizioni che pongono obblighi di comunicazione e pubblicazione dell'esistenza di collaborazioni orizzontali articolo 4, comma 12, lett. b, e articolo 4, comma 18, come sopra riportati . Con riferimento a entrambe le previsioni risultano infatti sussistenti le censure procedimentali lamentate da parte ricorrente, volte ad evidenziare, sotto diversi profili, violazioni delle specifiche garanzie partecipative previste dall'articolo 191 del codice delle assicurazioni private. La disposizione, contenente la disciplina dei poteri regolamentari dell'Ivass, al comma 4, stabilisce che “I regolamenti sono adottati nel rispetto di procedure di consultazione aperte e trasparenti che consentano la conoscibilità della normativa in preparazione e dei commenti ricevuti anche mediante pubblicazione sul sito Internet dell'Istituto. All'avvio della consultazione l'IVASS rende noto lo schema del provvedimento ed i risultati dell'analisi relativa all'impatto della regolamentazione, che effettua nel rispetto dei principi enunciati all'articolo 12 della legge 29 luglio 2003, numero 229, e delle disposizioni regolamentari dell'IVASS”, precisando al successivo comma 5, che l'Istituto “si esprime pubblicamente sulle osservazioni ricevute, a seguito della procedura di consultazione”. Nel caso in esame non risulta controverso tra le parti che la previsione contenuta nell'articolo 4, comma 12, lett. b, che ha modificato l'articolo 42 del regolamento 40/2018 introducendo la previsione di obbligo di comunicazione degli accordi di collaborazione alle imprese di assicurazione mandanti, non era contenuta nello schema posto in pubblica consultazione. La circostanza di fatto, oltre a trovare conferma negli atti depositati, risulta dalle stesse argomentazioni difensive svolte da Ivass nella memoria di costituzione, laddove l'Istituto riconosce di aver introdotto la disposizione per compensare l'eliminazione di previsione di analogo contenuto originariamente posta nell'ambito della proposta di modifica dell'articolo 56 del regolamento numero 40/2018 e dalla quale, proprio su richiesta di SNA, era stata espunta la previsione di rendere disponibili, nei locali dell'agenzia e sul sito internet della stessa l'elenco, l'elenco dei rapporti di libera collaborazione assunti ai sensi dell'articolo 22, comma 10, del decreto legge 18 ottobre 2012, numero 179, convertito nella legge 17 dicembre 2012, numero 221. In proposito deve per contro, in primo luogo, osservarsi, su un piano di analisi strettamente formale, come non vi sia coincidenza tra l'obbligo di pubblicazione che si esaurisce nella predisposizione di accorgimenti materiali e/o informatici e lascia all'impresa assicuratrice un onere di ricerca delle informazioni e l'obbligo di comunicazione introdotto dall'articolo 4, comma 12, lett. b, che comporta una notifica diretta ad ogni singola impresa mandante da parte degli agenti che abbiano stipulato un accordo di collaborazione. In secondo luogo, passando ad una valutazione sostanziale e all'esame delle censure di contraddittorietà articolate nel secondo e nel terzo motivo di ricorso, va poi considerato come in sede di consultazione SNA aveva espressamente correlato la richiesta di eliminazione dell'obbligo di pubblicazione alla seguente motivazione “Riteniamo infatti, che l'elenco dei rapporti di libera collaborazione debbano continuare ad essere riportati solo nell'allegato 4 [da consegnarsi al contraente numero d r], innanzitutto per ragioni di compliance con la normativa primaria, che come noto prevede solo l'obbligo di comunicazione al cliente che il contratto stipulato è emesso in collaborazione orizzontale, e questa circostanza deve risultare nella documentazione contrattuale relativa alla singola polizza, onde non incorrere in violazione di legge la disclosure dei rapporti di collaborazione, inoltre, dovrebbe a nostro avviso essere effettuata solo nel caso in cui un contratto venisse effettivamente emesso in collaborazione orizzontale, e non per tutti i contratti attuale allegato 4 e ipotizzata affissione in agenzia l'eccesso di informazioni, inutili rispetto al rapporto concluso, si risolve in un appesantimento che complica l'informativa al consumatore e produce un effetto dissuasivo alla lettura”. L'accoglimento della proposta da parte di Ivass, di conseguenza, non poteva intendersi limitata al mero aspetto redazionale dell'eliminazione della previsione peraltro neppure in toto rispettato, come lamentato con il secondo motivo di doglianza, laddove si censura la permanenza dell'obbligo di pubblicazione nel testo definitivamente approvato , ma doveva ragionevolmente riferirsi, in assenza di esplicita e contestuale diversa indicazione, alle motivazioni sottese alla richiesta medesima, così da non poter legittimamente “riemergere” in altro punto del medesimo provvedimento regolamentare. Tanto vale anche con riferimento ad analoga modifica al testo dell'articolo 56, comma 2, del regolamento 40/2020 richiesto da altra associazione l'associazione di broker assicurativi ABC , che aveva evidenziato come l'obbligo di dichiarare tutte le collaborazioni orizzontali configurasse “un appesantimento non richiesto da alcuna norma primaria e si pone in potenziale contrasto con la norma di chiusura dell'articolo 22 comma 10 del DL numero 179/2012, dove si commina la nullità a qualsiasi patto diretto ad ostacolare o a rendere più gravosa la libera collaborazione tra gli intermediari” , rilievo del pari accolto da Ivass senza ulteriori specificazioni. Con generale riferimento alle censure procedimentali lamentate con i primi tre motivi di doglianza, deve infatti rilevarsi come le prescrizioni partecipative poste dall'articolo 191 del c.a.p. per l'adozione dei regolamenti Ivass, lungi dall'integrare la previsione di una generica consultazione con finalità latamente informativa dell'Autorità emanante, devono essere assimilate - alla luce della funzione perseguita e in considerazione del fatto che la platea degli interlocutori è composta, prevalentemente, da soggetti determinabili, da identificarsi con i destinatari dell'atto adottando - alle garanzie partecipative disciplinate, in via generale, dagli articoli 7 e 10 bis della l. 241/1990, la cui violazione opera, con determinate puntuali eccezioni limitate all'adozione di provvedimenti a contenuto vincolato , sul piano della validità dell'atto. In proposito la giurisprudenza ha osservato come il ricorso alla procedura di consultazione previsto dall'articolo 191 “costituisce per il soggetto pubblico non una facoltà ma un vero e proprio obbligo, ex articolo 97 Cost., connaturale ad una nuova e diversa visione del rapporto tra pubblica amministrazione ed amministrati, meno marcata dall'aspetto autoritativo del provvedere”, che oltre a “massimizzare l'acquisizione al procedimento di dati e di elementi utili ai fini dell'adozione della determinazione finale”, consentendo ai destinatari dell'atto di apportare osservazioni e deduzioni alla volontà amministrativa in corso di determinazione, vale a scongiurare “il venire ad esistenza di provvedimenti “a sorpresa”, per effetto dei quali il primo confronto critico in ordine alla portata dell'atto viene sottratto alla dialettica della sede propria amministrativa, per essere integralmente trasferito in ambito giudiziale, con il grave vulnus consistente nella deprivazione della più ampia interlocuzione, attinente anche ai profili di opportunità e di stretto merito tecnico od economico, che solo la fase procedimentale amministrativa è destinata ad assicurare” Tar Lazio, Roma, sez. I, 27 ottobre 2010, numero 33031, che rileva come l'obbligo di consultazione degli interessati risulti confermato, e non attenuato, dall'entrata in vigore dell'articolo 23 della l. 28 dicembre 2005, numero 262 . Il deficit partecipativo lamentato dai ricorrenti, diversamente da quanto sostenuto da Ivass, non può essere colmato con il richiamo, contenuto nella relazione introduttiva al provvedimento oggetto di impugnazione, alla necessità di adeguare gli obblighi di comunicazione alle regole di POG Product Oversight Governance rinvenibili nella direttiva UE 2016/97 recentemente modificata dal regolamento delegato UE 2017/2358. Il detto risultato di adeguamento, infatti, è, in astratto, conseguibile attraverso diverse modalità operative, come dimostrato proprio dall'opzione interpretativa in punto di disclosure proposta dal Sindacato ricorrente in sede di consultazione, ciò che rendeva in concreto non eludibili le più volte richiamate garanzie partecipative. Le argomentazioni difensive di Ivass non possono essere condivise neppure laddove sostiene la previgenza dell'obbligo di comunicazione generalizzato dell'esistenza di collaborazioni orizzontali, atteso che le stesse previsioni richiamate dall'Istituto in particolare l'allegato 4 al regolamento numero 40/2018 si riferivano a comunicazioni rivolte al contraente, ciò che, come pure sottolineato in più punti dai ricorrenti, era già stabilito espressamente dall'articolo 22 del d.l. 179/2012. L'esigenza, pure rappresentata da Ivass, di tenere conto delle opposte esigenze in punto di comunicazione delle collaborazioni orizzontali rappresentate da Unipol e da Ania in sede di consultazione, da ultimo, rendeva, in concreto e alla luce del contenuto delle osservazioni di parte ricorrente accolte da Ivass, necessaria l'attivazione della fase di ulteriore consultazione, prevista dall'articolo 6, comma 3, del regolamento Ivass, 3/2013, la facoltatività della quale, per risultare coerente con la sovraordinata previsione di cui al citato articolo 191, va correlata al contenuto delle modifiche apportate al testo posto in consultazione. Né, come pure eccepito da Ivass, vi è sul punto carenza di interesse dei ricorrenti, per non avere gli stessi dimostrato l'effettiva e negativa incidenza di tali comunicazioni sulla concorrenza e per non avere i medesimi considerato che, ai sensi dell'articolo 12, comma 10, del d.l. 179/2012, i patti che vietano la stipula di accordi orizzontali sono nulli. Sotto il primo profilo deve infatti osservarsi come i ricorrenti, negli scritti difensivi e nel corso della discussione orale, hanno chiarito come le imprese mandanti, senza violare l'espresso divieto di adottare previsioni contrattuali volte ad impedire la stipula di collaborazioni orizzontali, possono porre in essere comportamenti ostruzionistici, tali da rendere, in concreto, più difficili i rapporti di collaborazione medesima, verso i quali il legislatore 2012 ha invece dimostrato un evidente favor. Né appare ragionevole onerare gli intermediari della necessità di agire, di volta in volta, in via giurisdizionale per ottenere l'accertamento della nullità di eventuali clausole adottate in violazione del divieto normativo o la rimozione degli effetti di comportamenti ostruzionistici assunti dalle imprese assicuratrici. Da ultimo va rilevato come neppure risulti utilmente invocata la necessità di correlare l'imposto obbligo di comunicazione alla necessità di “garantire la funzionalità e l'accesso al più alto numero di preventivi, nell'interesse del cliente, nel sistema di preventivazione Preventivass cui l'intermediario è obbligato ad accedere articolo 132-bis CAP relativamente ai contratti r.c.auto”. In disparte il fatto che il sistema riguarda un solo settore assicurativo la r.c. auto , va poi rilevato che il provvedimento normativo in materia risultava al momento di deposito della memoria Ivass di futura emanazione e comunque posto in consultazione pubblica in tempo successivo all'emanazione del provvedimento impugnato, così che il riferimento a tale coordinamento integra una inammissibile motivazione postuma. Il ricorso, in parte qua, va di conseguenza accolto, con assorbimento di ogni altra censura. Risultano del pari fondate le censure volte a censurare il nuovo testo dell'articolo 58 Reg. 40/2018, introdotto dall'impugnato articolo 4 comma 20 del Provvedimento Ivass 97/2020. La disposizione, come visto, prevede la consegna, prima della sottoscrizione del contratto, di un foglio informativo che attesti la coerenza del prodotto assicurativo proposto con le richieste ed esigenze del contraente o dell'assicurato. In proposito va condivisa l'osservazione di parte ricorrente secondo cui lo stesso articolo 58, in altri commi, già impone agli intermediari assicurativi di proporre ai clienti contratti assicurativi coerenti con le loro esigenze, obbligo che non risulta utilmente rafforzato dal rilascio di un documento che ribadisce l'esistenza dell'obbligo di legge. Né l'utilità dello stesso può essere rinvenuta, come sostenuto da Ivass, nel fatto che, avendo l'istituto accolto, in sede di consultazione, la richiesta del Sindacato ricorrente di eliminare l'obbligo di motivazione e di sottoscrizione, la dichiarazione varrebbe comunque come assunzione di responsabilità da parte dell'intermediario. L'assunto appare, in primo luogo dubbio, attesa l'assenza di sottoscrizione del documento, e l'adempimento imposto, proprio perché privo di motivazione, nulla aggiunge agli obblighi gravanti sull'intermediario e alla tutela assicurata al contraente, anche in ragione della contestuale abrogazione delle previsioni regolamentari che consentivano la vendita di prodotti non coerenti con le esigenze del contraente. A legittimare la previsione non vale il richiamo all'esistenza di analoga disciplina adottata da Consob ciò che giustificherebbe, nella prospettiva della resistente, l'intervento regolatorio di Ivass ai sensi dell'articolo 121 quater del c.a.p. Come puntualmente evidenziato dai ricorrenti, infatti, l'invocata disposizione si riferisce alla “Vigilanza sulla distribuzione dei prodotti di investimento assicurativi” ai quali non appaiono riconducibili i prodotti assicurativi oggetto della censurata previsione. In conclusione il ricorso va accolto. Le spese di lite possono essere compensate in ragione della novità della questione. P.Q.M. Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio Sezione Seconda Ter , definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l'effetto, annulla il provvedimento impugnato, nei sensi di cui in motivazione. Spese compensate. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.