Il potere di ordinanza spettante al Sindaco per l’emanazione dei provvedimenti contingibili ed urgenti a fini di pubblico interesse appartiene allo Stato, ancorché nel provvedimento siano implicati interessi locali, poiché il Sindaco agisce quale ufficiale di governo, sicché dei danni derivanti dall’esercizio di tale potere risponde lo Stato.
E’ quanto affermato dalla Corte di Cassazione con ordinanza numero 11389 depositata l’1 giugno 2016. Il caso. Il Sindaco di un Comune italiano emetteva un provvedimento col quale ordinava la demolizione, in quanto pericolanti, di alcuni rustici di proprietà di privati. Detta demolizione veniva eseguita nell’estate dell’anno successivo all’emanazione del provvedimento mentre era pendente davanti al TAR territorialmente competente il giudizio scaturito dall’impugnazione del menzionato provvedimento il quale veniva poi annullata con sentenza. In tale decisione, nella quale peraltro era stato rilevato il difetto di legittimazione dell’Amministrazione dello Stato, si affermava che il provvedimento impugnato era viziato da sviamento di potere, essendosi perseguito il fine di acquisire terreni di risulta per consentire i lavori di ripristino di una certa strada. Con sentenza resa dal Tribunale civile territorialmente competente, il giudice di merito rilevava il difetto di legittimazione passiva del Comune che aveva emanato l’ordinanza di cui si è detto in ordine alla pretesa risarcitoria di diversi soggetti i quali avevano subito conseguenze dannose dalla suddetta demolizione, osservando che essa non era riferibile all’ente territoriale, per aver il Sindaco agito quale Ufficiale di Governo. La predetta sentenza veniva confermata dai giudici di appello i quali osservavano che l’annullamento dell’ordinanza per sviamento di poteri non escludeva, tuttavia che il Sindaco – non essendosi esclusa neppure da parte del giudice amministrativo la sussistenza della situazione di pericolo per la pubblica incolumità – avesse agito quale ufficiale di governo, in quanto lo sviamento del potere, non esclude, ancorché esercitato in maniera impropria, l’esercizio di prerogative statali, di talché doveva ribadirsi la carenza di legittimazione passiva in Capo al Comune in questione. Avverso tale sentenza veniva proposto ricorso per Cassazione. Gli Ermellini, hanno ritenuto infondati tutti i motivi di ricorso proposti ed incentrati sostanzialmente su due questioni i rapporti tra giudizio amministrativo ed ordinario e la legittimazione nei confronti del Comune qualora il Sindaco abbia emesso un provvedimento riconducibile all’esercizio dei poteri a lui facenti capo quale ufficiale di Governo, ma viziato da sviamento di potere. I giudici di legittimità, confermando la pronuncia resa in grado di appello, in merito alla questione inerente al giudicato in tema di legittimazione formatosi in sede amministrativa e, rilevato preliminarmente che il ricorso a tale riguardo appare carente sotto il profilo dell’autosufficienza, osservano come la Corte territoriale avesse ben evidenziato, con riferimento alla sostanziale differenza del petitum , le ragioni in base alle quali non poteva condividersi la tesi di parte ricorrente secondo cui sulla legittimazione del Comune, ritenuta in sede amministrativa nell’ambito del giudizio inerente all’impugnazione dell’ordinanza di demolizione, si fosse formato un giudicato estensibile anche alla domanda risarcitoria spiegata in sede ordinaria. La Corte richiamando il suo consolidato orientamento secondo cui l’efficacia preclusiva di cui all’articolo 2909 cod. civ. presuppone oltre all’identità delle parti, anche quella del giudizio identificato nei suoi elementi costitutivi del petitum e della causa petendi , osserva come nel caso de quo tale identità manchi, stante la diversità obiettiva tra l’impugnazione dell’atto amministrativo e il giudizio risarcitorio relativo ai danni correlati alla demolizione dei manufatti. Concludendo. La decisione adottata in sede amministrativa risente dell’orientamento secondo cui l’atto emesso dal Sindaco, anche in relazione a situazioni che implicano la tutela della sicurezza pubblica, è pur sempre riferibile all’Ente territoriale. Una volta ribadito che la decisione adottata in sede amministrativa non riverbera – anche con riferimento alla legittimazione passiva – con efficacia di giudicato nel giudizio ordinario deve constatarsi che il Collegio di merito adito, in applicazione dei principi affermati in sede di legittimità, ha esaminato in maniera adeguata la questione della legittimazione passiva senza incorrere, attesa per altro la sua rilevabilità d’ufficio, nel denunciato vizio di ultrapetizione, e senza determinare alcuna violazione per aver addotto, nei limiti del devolutum e sulla base delle risultanze acquisite, argomenti non coincidenti con la motivazione della sentenza di primo grado.
Corte di Cassazione, sez. I Civile, sentenza 10 dicembre 2015 – 1 giugno 2016, numero 11389 Presidente Salvago – Relatore Campanile Svolgimento del processo 1 - Con ordinanza emessa in data 24 agosto 1981 il Sindaco del Comune di Cercivento ordinava la demolizione, in quanto pericolanti, di alcuni rustici di proprietà dei signori M.F. e V. , nonché degli odierni ricorrenti. Detta demolizione veniva eseguita nell’estate dell’anno successivo, mentre era pendente davanti al TAR del Friuli Venezia Giulia il giudizio scaturito dall’impugnazione della menzionata ordinanza, che veniva poi annullata con sentenza numero 62 del 1983. In tale decisione, nella quale per altro si rilevava il difetto di legittimazione dell’Amministrazione dello Stato, si affermava che il provvedimento impugnato era viziato da sviamento di potere, essendosi perseguito il fine di acquisire i terreni di risulta per consentire i lavori di ripristino della strada . 1.1 - Con sentenza numero 425 del 1996 il Consiglio di Stato confermava detta pronuncia. 1.2 - Con sentenza numero 402 depositata in data 12 novembre 2002 il Tribunale di Tolmezzo rilevava il difetto di legittimazione passiva del Comune di Cercivento in ordine alla pretesa risarcitoria avanzata dai signori D.G. , B.M. e Salvatore, M.F. e D.C.G. in relazione alle conseguenze dannose della suddetta demolizione, osservando che essa non era riferibile all’ente territoriale, per aver il Sindaco agito quale ufficiale di governo. 1.3 - Tale sentenza è stata confermata dalla Corte di appello di Trieste con la decisione indicata in epigrafe. Si è rilevato, in particolare, che l’annullamento dell’ordinanza per sviamento di potere non escludeva che il sindaco - non essendosi esclusa neppure da parte del giudice amministrativo la sussistenza della situazione di pericolo per la pubblica incolumità - avesse agito quale ufficiale di governo, in quanto lo sviamento del potere, per essersi perseguito anche un fine eterogeneo rispetto a quello previsto dall’articolo 153 del R.D. numero 148 del 1995, non esclude, ancorché esercitato in maniera impropria, l’esercizio di prerogative statali, di talché doveva ribadirsi, sulla base di un orientamento di legittimità all’uopo richiamato, la carenza di legittimazione passiva in capo al Comune di Cercivento. 1.4 - Per la cassazione di tale decisione D.G. e gli altri soggetti indicati in epigrafe propongono ricorso, affidato a ventuno motivi, cui l’ente territoriale resiste con controricorso. Le parti hanno depositato memorie ai sensi dell’articolo 378 cod. proc. civ Motivi della decisione 2 - Con i primi due motivi si sostiene che sarebbe stato violato il principio della corrispondenza fra il chiesto e il denunciato, per essersi rilevata la circostanza, non allegata dalle parti, relativa al perseguimento di obiettivi ulteriori, come il completamento di una strada, rispetto alle esigenze derivanti dal pericolo per la pubblica incolumità. 2.1 - Con il terzo mezzo la stessa questione viene prospettata sotto il profilo della violazione degli articolo 112, 115 e 116 cod. proc. civ 2.2 - La quarta censura attiene alla valutazione di aspetti del provvedimento, già annullato dal giudice amministrativo, diversi da quelli inerenti alla già accertata illegittimità. 2.3 - Con il quinto motivo si deduce motivazione insufficiente e contraddittoria, per aver la sentenza impugnata, in presenza di una condotta viziata da sviamento di potere riferibile esclusivamente al Sindaco del Comune di Cercivento, individuato come legittimata passiva l’amministrazione statale. 2.4 - Con il sesto mezzo, denunciandosi la violazione di non meglio precisate norme di diritto, si sostiene che il giudice civile non avrebbe potuto sindacare, su presupposti diversi da quelli valutati dal giudice amministrativo, la legittimità dell’atto da quest’ultimo già annullato. 2.5 - Con la settima censura si deduce che la corte distrettuale, sindacando incidenter tantum il provvedimento sopra menzionato, avrebbe in sostanza eluso il giudicato amministrativo. 2.6 - Con l’ottavo motivo si denuncia motivazione insufficiente e contraddittoria, circa la valutazione del giudicato amministrativo, nel quale, contrariamente a quanto ritenuto dalla Corte di appello, risultava confutata la situazione di pericolo posta alla base del provvedimento annullato. 2.7 - Con il nono mezzo l’aspetto sopra indicato viene prospettato sotto il profilo della violazione degli articolo 112, 115 e 116 cod. proc. civ 2.8 - La decima censura riguarda la differenza del petitum nel giudizio amministrativo di impugnazione dell’atto e in quello civile essa sarebbe ostativa alla verifica degli effetti del giudicato amministrativo. 2.9 - Con l’undicesimo mezzo si denuncia la violazione del giudicato amministrativo nella parte in cui affermava l’estraneità del potere centrale dalla vicenda. 2.10 - Con il dodicesimo motivo si deduce la violazione degli articolo 152 e 153 del R.D. numero 148 del 1915 nel periodo considerato il Sindaco - quale ufficiale di governo - non avrebbe avuto poteri di emanare provvedimenti in materia di incolumità pubblica, ma solo con riguardo all’igiene pubblica, ragion per cui l’atto non era in alcun modo riferibile ad organi dello Stato. 2.11 - Con il tredicesimo mezzo si denuncia motivazione insufficiente e contraddittoria l’atto annullato per sviamento di potere non avrebbe potuto essere adottato, come affermato nell’impugnata decisione, anche a tutela di un interesse dello Stato . 2.12 - Con il quattordicesimo motivo, deducendosi violazione e falsa applicazione di norme di diritto, si afferma che, a fronte dell’annullamento dell’atto in sede amministrativo, rimaneva un mero comportamento della P.A., da valutarsi ai sensi dell’articolo 2043 cod. civ 2.13 - La quindicesima censura è incentrata sulla denuncia di motivazione insufficiente e contraddittoria, per non aver meglio approfondito il giudice del merito la richiamata differenza fra carenza e cattivo esercizio del potere attribuito alla p.a 2.14 - Con i quattro motivi successivi si prospetta la violazione del giudicato, per aver il giudice amministrativo escluso la responsabilità del governo centrale e ritenuto sussistente quella del Sindaco del Comune di Cercivento. 2.15 - Il ventesimo mezzo attiene a vizio motivazionale, per non essersi valutato il comportamento del Comune, che aveva omesso di impugnare la decisione del T.A.R. in relazione al difetto di legittimazione dell’autorità centrale ed aveva poi offerto in via transattiva il pagamento di una somma di danaro. 2.16 - Con l’ultima censura si deduce violazione di non meglio indicate norme di diritto, per aver la Corte di appello confermato la decisione id primo grado sulla base di argomentazioni nuove. 3 - I motivi sopra esposti, nonostante la loro pluralità, debbono essere esaminati congiuntamente, in quanto tra loro intimamente collegati ed incentrati sostanzialmente - in disparte i rilievi di inammissibilità per incongruità di taluni quesiti in particolare, in relazione al sedicesimo motivo e per l’omissione, quanto alle censure quinta, ottava, tredicesima, quindicesima e ventesima, di un adeguato momento di sintesi , su due questioni i rapporti fra giudizio amministrativo e ordinario, e, soprattutto, la legittimazione nei confronti del Comune qualora il sindaco abbia emesso un provvedimento, riconducibile all’esercizio dei poteri a lui facenti capo quale ufficiale di Governo, ma viziato da sviamento di potere. 3.1 - Vale bene sgombrare il campo dalla questione, in larga parte contrastante con il fondamentale thema decidendum, incentrato sull’invalidità dell’atto di demolizione perché viziato da sviamento di potere, attinente alla dedotta carenza di potere del Sindaco in relazione al pericolo per la pubblica incolumità, prevedendo l’articolo 153 del R.D. numero 148 del 1915 - come si sostiene nel dodicesimo motivo - esclusivamente l’intervento in materia di igiene pubblica. In realtà, la norma testé richiamata conteneva un esplicito rinvio alle materie di cui all’articolo 217 numero 9 , cioè edilità e polizia locale . L’ampiezza di tale formula, per come costantemente interpretata dalla dottrina e dalla giurisprudenza, consente di affermare che la delimitazione dei compiti commessi al sindaco quale ufficiale di governo attiene, quanto ai provvedimenti contingibili e urgenti di sicurezza pubblica , anche alle demolizioni di edifici pericolanti a salvaguardia della pubblica incolumità cfr. Cons. St., 28 gennaio 1998, numero 107 Cass., Sez. unumero , 2 novembre 1987, numero 8054 . Sotto tale profilo è stato opportunamente evidenziato come la norma contenuta nell’articolo 38 della l. numero 142 del 1990, comma 2 Il sindaco, quale ufficiale del Governo, adotta, con atto motivato e nel rispetto dei principi generali dell’ordinamento giuridico, provvedimenti contingibili e urgenti in materia di sanità ed igiene, edilizia e polizia locale al fine di prevenire ed eliminare gravi pericoli che minacciano l’incolumità dei cittadini abbia meglio esplicitato in parte qua, con maggiore precisione, quanto era già contenuto nella previgente disciplina. 3.2 - Passando all’esame della questione inerente al giudicato in tema di legittimazione formatosi in sede amministrativa, rilevato preliminarmente che il ricorso a tale riguardo appare carente sotto il profilo dell’autosufficienza Cass., 11 febbraio 2015, numero 2617 Cass. Sez. unumero , 11 febbraio 2004, numero 1416 , deve comunque rilevarsi che la corte territoriale ha ben evidenziato, con riferimento alla sostanziale differenza del petitum , le ragioni in base alle quali non poteva condividersi la tesi secondo cui sulla legittimazione del Comune, ritenuta in sede amministrativa nell’ambito del giudizio inerente all’impugnazione dell’ordinanza di demolizione, si fosse formato il giudicato, estensibile alla domanda risarcitoria in esame. Benvero, secondo il consolidato orientamento di questa Corte cfr., per tutte, Cass., 8 agosto 2013, numero 19017 , l’efficacia preclusiva ex articolo 2909 cod. civ. presuppone, oltre all’identità delle parti, anche quella del giudizio identificato nei suoi elementi costitutivi del petitum e della causa petendi , in questo caso mancante, stante la diversità obiettiva tra l’impugnazione dell’atto amministrativo e il giudizio risarcitorio relativo ai danni correlati alla demolizione dei manufatti. 4 - Molto verosimilmente la decisione adottata in sede amministrativa risente dell’orientamento secondo cui l’atto emesso dal Sindaco, anche in relazione a situazioni che implicano la tutela della sicurezza pubblica, sarebbe pur sempre riferibile all’ente territoriale Cons. St., 31 maggio 2010, numero 3424 id., 13 agosto 2007, numero 4448 una volta ribadito che la decisione adottata in sede amministrativa, il cui tenore, per altro, non è stato riprodotto nel ricorso, non riverbera - anche con riferimento alla legittimazione passiva - con efficacia di giudicato nel presente giudizio, deve constatarsi che la Corte di appello di Trieste - esaminando in maniera adeguata la questione della legittimazione, senza incorrere, attesa per altro la sua rilevabilità di ufficio, nel pur denunciato vizio di ultrapetizione, e senza determinare alcuna violazione per aver addotto, nei limiti del devolutum e sulla base delle risultanze acquisite, argomenti non coincidenti con la motivazione della sentenza di primo grado 23 dicembre 2010,numero 26083 Cass., 22 gennaio 2002, numero 696 - ha correttamente applicato i principi affermati da questa Corte. 5 - Secondo un orientamento di legittimità consolidato e costante, che il Collegio condivide ed al quale intende dare continuità, il potere di ordinanza spettante al Sindaco per l’emanazione dei provvedimenti contingibili ed urgenti a fini di pubblico interesse appartiene allo Stato, ancorché nel provvedimento siano implicati interessi locali, poiché il Sindaco agisce quale ufficiale di governo, sicché dei danni derivanti dall’esercizio di tale potere risponde lo Stato Cass., 6 agosto 2014, numero 17715 Cass., 23 luglio 2014, numero 16776 Cass., 16 marzo 2007, numero 6293 Cass., 19 luglio 2004, numero 13361 Cass., 31 luglio 2002, numero 11356 . 6 - Nell’ipotesi in esame, connotata, secondo quanto accertato dal giudice amministrativo, da un atto illegittimo perché viziato da sviamento di potere , non viene in considerazione una situazione di carenza dio potere, di talché l’attività del Sindaco quale ufficiale di Governo si svolge nell’ambito della delega interorganica ed è quindi sempre riferibile allo Stato delegante, che, come è già stato rilevato Cass., 31 luglio 2002, numero 11356 Cass., 12 novembre 2014, numero 24166 , risponde anche delle modalità attraverso le quali l’atto giuridico, e non solo il suo effetto giuridico, è stato realizzato. 7 - In conclusione, il ricorso deve essere rigettato, con condanna dei ricorrente al pagamento delle spese processuali, che si liquidano come in dispositivo. P.Q.M. La Corte rigetta il ricorso e condanna i ricorrenti al pagamento delle spese processuali, liquidate in Euro 5.200,00, di cui 200,00 per esborsi, oltre accessori di legge.