Con una interpretazione assolutamente a favore del demanio, lo Stato non può considerare scaduta la concessione che, invece, era stata rinnovata ope legis e, quindi, considerando pertinenza demaniale l'immobile che legittimamente il concessionario aveva realizzato. Insomma, Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti ed il Comune di Forte dei Marmi, han tentato di fare il colpo grosso ma il Consiglio di Stato ha dato loro torto, sulla base di quanto prescrivono gli articolo 29 e 49 del codice della navigazione e l’articolo 34 del relativo regolamento.
La società appellante risultava titolare della concessione edilizia numero 97/2005, prorogata ex lege numero 25/2010 al 31.12.2015, avente ad oggetto negozio, bar e agenzia immobiliare. In precedenza, alla medesima società era stato comunicato dall’ufficio demanio marittimo che la concessione numero 672/1999, in scadenza al 31.12.2002 e prorogata ex lege numero 88/2001 al 31.12.2004, era stata rinnovata automaticamente, ai sensi dell’articolo 10 della predetta legge, per ulteriori sei anni, salvo rinuncia del concessionario. Per detta concessione, peraltro suddivisa nel 1991 fra due soggetti, sarebbe stata prevista la formazione, poi non perfezionata, di distinti atti formali con scadenza nel 2004. Quanto alle caratteristiche costruttive delle opere, oggetto della predetta concessione, nella medesima nota si specificava come la società interessata ne avesse fornito la seguente descrizione «tali unità immobiliari sono state costruite con intelaiatura in c.a., tamponate con muratura tradizionale ed intonaco al civile imbiancato». La competenza del Giudice amministrativo. In primo luogo la Sezione afferma la competenza del giudice amministrativo, come disciplinata – in materia di concessione di aree demaniali – dal combinato disposto degli articolo 5 e 7, legge numero 1034/1971, modificati ed integrati dall’articolo 33, D.Lgs. numero 80/1998, nel testo sostituito dall’articolo 7, legge numero 205/2000. Nel senso che la cognizione del giudice ordinario è limitata alle controversie di contenuto meramente patrimoniale, esclusa quindi la qualificazione tecnico-discrezionale dei presupposti del rapporto concessorio cfr. in tal senso, fra le tante, Cass. Civ. SS.UU. numero 2958/1992, numero 24012/2007, numero 20749/2008 e numero 16568/2009 Cons. St., sez. IV, numero 2708/2000 sez. VI, numero 657/2004, numero 4090/2006, numero 5294/2008 e numero 3122/2009 TAR Lazio, Roma, sez. II, numero 2233/2009 . E, pertanto, rientra nella predetta qualificazione la questione sottoposta al giudizio del Giudice amministrativo, concernente l’integrale revisione del canone concessorio, da effettuare ex articolo 1, comma 251, legge numero 296/2006 legge finanziaria 2007 , previa ricognizione tecnico-discrezionale del carattere di pertinenze demaniali marittime delle opere, in precedenza realizzate con diritto di superficie, nonchè della inamovibilità, o meno, delle stesse. La predetta norma introduce infatti, per le concessioni attinenti ad utilizzazioni «turistico-ricreative di aree, pertinenze demaniali marittime e specchi acquei, per i quali si applichino le disposizioni relativeal demanio marittimo», una forte rivalutazione dei canoni, a lungo lasciati a livelli del tutto inadeguati, rispetto agli equilibri di mercato, con disposta decorrenza 1 gennaio 2007. Tale disposizione riguarda anche le concessioni «rilasciate e rinnovate» e, dunque, anche con incidenza sui rapporti in corso, in corrispondenza ad una lettura della norma rispondente al dato testuale e alle finalità di interesse pubblico sottese , tenuto conto dei poteri riconosciuti all’ente proprietario nei confronti dei concessionari, nonché dell’esigenza di trarre dall’uso dei beni pubblici proventi non irrisori, da porre a servizio della collettività. Il caso posto all'attenzione della Sezione, risultando difficilmente contestabile il carattere inamovibile del manufatto realizzato sul suolo demaniale, in base alla descrizione sopra riportata ha riguardato, in pratica, l’applicazione a detto manufatto dell’articolo 49 del codice della navigazione, ai fini dell’avvenuta acquisizione dello stesso da parte del Demanio, alla scadenza della concessione, con conseguente applicazione del canone maggiorato, di cui al citato articolo 1, comma 251, legge numero 296/2006 all’immobile interessato, in quanto da considerare quale pertinenza demaniale. L'accessione gratuita. Secondo la predetta norma del codice della navigazione «quando venga a cessare la concessione, le opere non amovibili, costruite sulla zona demaniale, restano acquisite allo Stato, senza alcun compenso o rimborso, salva la facoltà dell’autorità concedente di ordinarne la demolizione, con restituzione del bene demaniale al pristino stato». Tale disposizione – che richiama in pratica l’istituto dell’accessione, di cui all’articolo 934 c.c. con deroga al principio dell’indennizzo, di cui al successivo articolo 936 – è stata, in effetti, più volte interpretata nel senso che l’accessione si verifica ipso iure , al termine del periodo di concessione e, secondo parte della giurisprudenza Cass. Civ., sez. III, numero 5842/2004 va applicata anche in caso di rinnovo della concessione stessa, implicando il rinnovo – a differenza della proroga – una nuova concessione in senso proprio, dopo l’estinzione della concessione precedente alla relativa scadenza, con automatica produzione degli effetti, di cui al predetto articolo 49 cod. nav. cfr. in tal senso anche Cons. St., sez. VI, numero 365/1995 e numero 406/1995 . La scadenza effettiva. La soluzione indicata non si presta, tuttavia, a generalizzazioni, essendo le pronunce sopra ricordate riferibili a fattispecie di effettiva cessazione del titolo concessorio, con scarsa rispondenza a situazioni come quella in esame, in cui i titoli concessori siano stati rinnovati più volte ex lege prima della relativa scadenza. L’adeguamento dei canoni ai valori di mercato, inoltre, impone un’attenta riconsiderazione dei presupposti applicativi della norma, per un’interpretazione costituzionalmente orientata della medesima, in rapporto ai principi di proporzionalità, ragionevolezza e buon andamento dell’Amministrazione. Ad avviso del Collegio il principio dell’accessione gratuita – fortemente penalizzante per il diritto dei superficiari e per gli investimenti, che potrebbero contribuire alla valorizzazione del demanio marittimo – dovrebbe ritenersi disposizione eccezionale e di stretta interpretazione, con riferimento all’effettiva cessazione – e non alla mera scadenza – del rapporto concessorio, per la comprensibile esigenza di assicurare, in tal caso, che le opere non amovibili , destinate a restare sul territorio o ad essere rimosse con inevitabile distruzione, tornino nella piena disponibilità dell’ente proprietario del suolo, a fini di corretta gestione di quest’ultimo quando non più in uso del concessionario per finalità di interesse pubblico. Detta esigenza non può evidentemente ravvisarsi quando il titolo concessorio preveda, come nel caso di specie, forme di rinnovo automatico o preordinato in antecedenza, rispetto alla data di naturale scadenza della concessione, tanto da configurare il rinnovo stesso – al di là del nomen iuris – come una vera e propria proroga, protraendosi il medesimo rapporto senza soluzione di continuità cfr. in tal senso, per il principio Cons. St., sez. VI, numero 3348/2010 . Ed è stata questa la situazione che si è venuta a determinare nel caso di specie ovvero nella presenza di rinnovi intervenuti esclusivamente ex lege , prima della data di prevista scadenza della concessione concessione che in nessun momento, pertanto, avrebbe potuto ritenersi cessata , con conseguente insussistenza del presupposto applicativo del più volte citato articolo 49 cod. nav., in conformità alla ratio in precedenza illustrata della norma.
Consiglio di Stato, sez. VI, sentenza 11 dicembre 2012 – 1° febbraio 2013, numero 626 Presidente Giovannini – Estensore De Michele Fatto e diritto Attraverso l’atto di appello in esame numero 5948/09, notificato il 23.6.2009 , la società Immobiliare Versilia s.r.l. impugnava la sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana, sez. III, numero 1450 del 13.5.2008 che non risulta notificata , con la quale era stato respinto il ricorso dalla medesima proposto avverso l’ordine di introito, emesso dal comune di Forte dei Marmi il 31.12.2007 numero prot. 35561 sulla base di nuove modalità di calcolo del canone demaniale per l’area occupata, quantificando in mq. 96 l’area occupata da impianti di difficile rimozione ed in mq. 83 + 136 le pertinenze demaniali destinate ad attività commerciali. Con la citata sentenza – rilevata la sussistenza di giurisdizione del giudice amministrativo, per questioni implicanti non il mero pagamento, ma l’esercizio del potere discrezionale di determinazione del canone concessorio – veniva confermato che, alla scadenza della concessione di area demaniale marittima, si verifica la devoluzione a favore dell’Ente pubblico delle opere edificate dal concessionario “non agevolmente rimovibili”, anche in presenza di rinnovo della concessione stessa ed in assenza di un atto esplicito di acquisizione o incameramento l’applicazione dei nuovi coefficienti previsti dall’articolo 1, comma 251, della legge numero 296/2006, inoltre, avrebbe luogo con decorrenza 1.1.2007, anche per le concessioni rilasciate o rinnovate prima di tale data, senza che nel caso di specie la parte interessata abbia contestato la misura o la destinazione delle superfici interessate. Nella fattispecie, la concessione numero 672 del 1999 sarebbe scaduta il 31.12.2004 e sarebbe stata rinnovata il 3.3.2005. In sede di appello, avverso la pronuncia sopra sintetizzata venivano ribadite le seguenti argomentazioni difensive 1 violazione o falsa applicazione degli articoli 29 e 49 del codice della navigazione e dell’articolo 34 del relativo regolamento, nonché della circolare numero 120/2001 del Ministero dei Trasporti e della navigazione violazione o falsa applicazione delle circolari dell’Agenzia del demanio nnumero prot. 2007/9801 e 2007/21259 violazione o falsa applicazione dell’articolo 3 della legge numero 241/1990 violazione dei principi di cui agli articoli 97 e 98 della Costituzione eccesso di potere per insufficiente motivazione, carenza di presupposti e lesione del legittimo affidamento del privato errata ricostruzione dei fatti di causa, non essendo stato adeguatamente accertato il requisito della non amovibilità delle opere realizzate sul suolo demaniale e non essendosi tenuto conto dall’avvenuto rinnovo senza soluzione di continuità, nel caso di specie, delle concessioni, nessuna delle quali sarebbe mai venuta a cessare, con ulteriore illegittima applicazione retroattiva della rivalutazione ISTAT del canone la procedura di incameramento, inoltre, dovrebbe considerarsi ancora sospesa 2 violazione o falsa applicazione della legge 27.12.2006, numero 296, articolo 1, commi 250-257 eccesso di potere per sviamento, erronea o insufficiente motivazione, difetto di istruttoria, carenza dei presupposti, in quanto la nuova normativa sarebbe stata applicabile solo alle concessioni rilasciate o rinnovate a partire dal 1° gennaio 2007 situazione non sussistente per l’appellante anche la rivalutazione ISTAT, inoltre, sarebbe stata calcolata erroneamente 3 violazione o falsa applicazione degli articoli 7, 8 e 10 della legge numero 241/1990 sviamento di potere, non essendovi stata comunicazione di avvio del procedimento, con conseguente impossibilità per la parte interessata di rappresentare le proprie ragioni. Successivamente – con motivi aggiunti di gravame, notificati il 17.11.2011 – la medesima Immobiliare Versilia sollevava eccezione di violazione degli articoli 3, 97 e 98 della Costituzione e prospettava sotto altro profilo censure di eccesso di potere per grave disparità di trattamento, sviamento, illogicità, contraddittorietà, insufficienza di istruttoria e di motivazione, ingiustizia manifesta e perplessità, nonché di violazione o falsa applicazione degli articoli 29 e 49 del codice della navigazione, della circolare numero 120/2001 del Ministero dei Trasporti e della Navigazione, delle circolari dell’Agenzia del Demanio nnumero 9801 e 21259 del 2007 e dell’articolo 3 della legge numero 241/1990, in quanto su altra porzione del medesimo immobile, parimenti ricadente in area demaniale ed affidata ad altro concessionario, l’incameramento risulterebbe non intervenuto, con richiesta di un canone annuale di importo pari ad €. 6.500 per 1.871 mq tra area scoperta, piano terra e primo piano , mentre all’appellante sono stati richiesti 32.000 E. di canone annuale per 317 mq. Il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti ed il Comune di Forte dei Marmi, costituitisi in giudizio, si opponevano all’accoglimento del gravame, tenuto conto di precedenti giurisprudenziali in materia di acquisizione automatica – alla data di scadenza della concessione, benchè rinnovata – dei manufatti inamovibili realizzati dal concessionario. In tale situazione il Collegio riteneva necessario acquisire – e richiedeva con ordinanza istruttoria numero 2478/12 del 27.6.2012 – una documentata relazione, redatta a cura dell’Ufficio Demanio Marittimo del Comune di Forte dei Marmi, attestante le date e le modalità sia delle richieste, sia dei successivi rinnovi della concessione demaniale di cui trattasi, con ulteriore specificazione delle caratteristiche costruttive dell’immobile interessato. In data 25.7.2012 il citato Comune depositava la nota numero prot. 23563, in cui si attestava che la società appellante risultava titolare della concessione edilizia numero 97 del 2005, prorogata ex lege numero 25/2010 al 31.12.2015, avente ad oggetto negozio, bar e agenzia immobiliare in precedenza, alla medesima società era stato comunicato dall’ufficio demanio marittimo che la concessione numero 672 del 1999, in scadenza al 31.12.2002 e prorogata ex lege numero 88/2001 al 31.12.2004, era stata rinnovata automaticamente, ai sensi dell’articolo 10 della predetta legge, per ulteriori sei anni, salvo rinuncia del concessionario. Per detta concessione – suddivisa nel 1991 fra l’Immobiliare Versilia ed il signor Alberto Cavallini – sarebbe stata prevista la formazione, poi non perfezionata, di distinti atti formali con scadenza nel 2004. Quanto alle caratteristiche costruttive delle opere, oggetto della predetta concessione, nella medesima nota si specificava come la società interessata ne avesse fornito la seguente descrizione “tali unità immobiliari sono state costruite con intelaiatura in c.a., tamponate con muratura tradizionale ed intonaco al civile imbiancato”. Premesso quanto sopra, il Collegio ritiene che sussistano i presupposti per l’accoglimento dell’appello, in rapporto alla prima ed assorbente censura di violazione o falsa applicazione degli articoli 29 e 49 del codice della navigazione e dell’articolo 34 del relativo regolamento. Appare superata in senso affermativo, in primo luogo, la questione inerente alla giurisdizione del giudice amministrativo, come disciplinata – in materia di concessione di aree demaniali – dal combinato disposto degli articoli 5 e 7 della legge 6.12.1971, numero 1034, modificati ed integrati dall’articolo 33 del D.Lgs. 31.3.1998, numero 80, nel testo sostituito dall’articolo 7 della legge 21.7.2000, numero 205, con cognizione del giudice ordinario limitata alle controversie di contenuto meramente patrimoniale, esclusa quindi la qualificazione tecnico-discrezionale dei presupposti del rapporto concessorio cfr. in tal senso, fra le tante, Cass. Civ. SS.UU. 11.3.1992, numero 2958, 20.11.2007, numero 24012, 31.7.2008, numero 20749 e 16.7.2009, numero 16568 Cons. St., sez. IV, 15.5.2000, numero 2708 sez. VI, 17.2.2004, numero 657, 27.6.2006, numero 4090, 24.10.2008, numero 5294 e 21.5.2009, numero 3122 TAR Lazio, Roma, sez. II, 4.3.2009, numero 2233 . Rientra nella predetta qualificazione la questione attualmente sottoposta a giudizio, concernente l’integrale revisione del canone concessorio, da effettuare ex articolo 1, comma 251, della legge 27.12.2006, numero 296, previa ricognizione tecnico-discrezionale del carattere di pertinenze demaniali marittime delle opere, in precedenza realizzate con diritto di superficie, nonchè della inamovibilità, o meno, delle stesse. La predetta norma introduce infatti – per le concessioni attinenti ad utilizzazioni “turistico-ricreative di aree, pertinenze demaniali marittime e specchi acquei, per i quali si applichino le disposizioni relativeal demanio marittimo” – una forte rivalutazione dei canoni, a lungo lasciati a livelli del tutto inadeguati, rispetto agli equilibri di mercato, con disposta decorrenza 1 gennaio 2007, in relazione alle concessioni “rilasciate e rinnovate” e, dunque, anche con incidenza sui rapporti in corso, in corrispondenza ad una lettura della norma rispondente al dato testuale e alle finalità di interesse pubblico sottese , tenuto conto dei poteri riconosciuti all’ente proprietario nei confronti dei concessionari, nonché dell’esigenza di trarre dall’uso dei beni pubblici proventi non irrisori, da porre a servizio della collettività. La questione sostanziale da affrontare nel caso di specie risultando difficilmente contestabile il carattere inamovibile del manufatto realizzato sul suolo demaniale, in base alla descrizione sopra riportata concerne l’applicazione a detto manufatto dell’articolo 49 del codice della navigazione, ai fini dell’avvenuta acquisizione dello stesso da parte del Demanio, alla scadenza della concessione, con conseguente applicazione del canone maggiorato, di cui al citato articolo 1, comma 251, della legge 27.12.2006, numero 296 all’immobile interessato, in quanto da considerare quale pertinenza demaniale. Secondo la predetta norma del codice della navigazione “quando venga a cessare la concessione, le opere non amovibili, costruite sulla zona demaniale, restano acquisite allo Stato, senza alcun compenso o rimborso, salva la facoltà dell’autorità concedente di ordinarne la demolizione, con restituzione del bene demaniale al pristino stato” tale disposizione – che richiama in pratica l’istituto dell’accessione, di cui all’articolo 934 cod. civ con deroga al principio dell’indennizzo, di cui al successivo articolo 936 – è stata, in effetti, più volte interpretata nel senso che l’accessione si verifica “ipso iure”, al termine del periodo di concessione e, secondo parte della giurisprudenza Cass. Civ., sez. III, 24.3.2004, numero 5842 e sez. I, 5.5.1998, numero 4504 va applicata anche in caso di rinnovo della concessione stessa, implicando il rinnovo – a differenza della proroga – una nuova concessione in senso proprio, dopo l’estinzione della concessione precedente alla relativa scadenza, con automatica produzione degli effetti, di cui al predetto articolo 49 cod. nav. cfr. in tal senso anche Cons. St., sez. VI, 27.4.1995, numero 365 e 5.5.1995, numero 406 . La soluzione indicata non si presta, tuttavia, a generalizzazioni, essendo le pronunce sopra ricordate riferibili a fattispecie di effettiva cessazione del titolo concessorio, con scarsa rispondenza a situazioni come quella in esame, in cui i titoli concessori siano stati rinnovati più volte ex lege prima della relativa scadenza l’adeguamento dei canoni ai valori di mercato, inoltre, impone un’attenta riconsiderazione dei presupposti applicativi della norma, per un’interpretazione costituzionalmente orientata della medesima, in rapporto ai principi di proporzionalità, ragionevolezza e buon andamento dell’Amministrazione. Ad avviso del Collegio il principio dell’accessione gratuita – fortemente penalizzante per il diritto dei superficiari e per gli investimenti, che potrebbero contribuire alla valorizzazione del demanio marittimo – dovrebbe ritenersi disposizione eccezionale e di stretta interpretazione, con riferimento all’effettiva cessazione – e non alla mera scadenza – del rapporto concessorio, per la comprensibile esigenza di assicurare, in tal caso, che le opere “non amovibili”, destinate a restare sul territorio o ad essere rimosse con inevitabile distruzione, tornino nella piena disponibilità dell’ente proprietario del suolo, a fini di corretta gestione di quest’ultimo quando non più in uso del concessionario per finalità di interesse pubblico. Detta esigenza non può evidentemente ravvisarsi quando il titolo concessorio preveda, come nel caso di specie, forme di rinnovo automatico o preordinato in antecedenza, rispetto alla data di naturale scadenza della concessione, tanto da configurare il rinnovo stesso – al di là del “nomen iuris” – come una vera e propria proroga, protraendosi il medesimo rapporto senza soluzione di continuità cfr. in tal senso, per il principio Cons. St., sez. VI, 26.5.2010, numero 3348 . La situazione da ultimo indicata appare ravvisabile nel caso di specie, nella segnalata presenza di rinnovi intervenuti esclusivamente ex lege, prima della data di prevista scadenza della concessione concessione che in nessun momento, pertanto, avrebbe potuto ritenersi “cessata”, con conseguente insussistenza del presupposto applicativo del più volte citato articolo 49 del codice della navigazione, in conformità alla ratio in precedenza illustrata della norma. Per le ragioni esposte il Collegio ritiene che l’appello debba essere accolto, con le conseguenze precisate in dispositivo quanto alle spese giudiziali, tuttavia, la complessità della normativa di riferimento e la novità della questione trattata ne giustificano la compensazione P.Q.M. Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale Sezione Sesta , definitivamente pronunciando, accoglie l'appello, come in epigrafe proposto e per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, annulla l’ordine di introito impugnato in primo grado e la presupposta qualificazione del bene oggetto di concessione quale pertinenza demaniale. Compensa le spese giudiziali. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.