La definizione dei confini, in materia di demanio pubblico, spetta al giudice ordinario se non c'è accordo. Questo è quanto dispone l’articolo 32 Delimitazione di zone del demanio marittimo del Codice della navigazione prevede un procedimento, disciplinato in dettaglio dall’articolo 58 del Regolamento per l’esecuzione del Codice navigazione marittima , indirizzato a risolvere in via amministrativa questioni di delimitazione dei confini fra proprietà privata e demanio marittimo.
Il medesimo articolo 32 Cod. nav., al secondo comma, dispone che eventuali contestazioni, insorte nel corso della delimitazione, siano risolte «in via amministrativa dal direttore marittimo, di concerto con l’intendente di Finanza, con provvedimento definitivo». Nei commi successivi sono disciplinate poi la possibilità di accordi, intervenuti fra le parti interessate, nonché ulteriori modalità di risoluzione in via amministrativa di divergenze, emerse nella fase di accertamento, anche con intervento del Ministro della Marina Mercantile. Composizione di interessi, in via unilaterale o consensuale. Tale regolamentazione costituisce in entrambi i casi attività accertativa, che può condurre a composizioni di interessi, in via unilaterale o consensuale. Nel primo caso – previsto al secondo comma dell’articolo 32 - il provvedimento risulta effetto di conclusioni raggiunte dalla sola Amministrazione nel secondo caso – disciplinato al terzo comma - si perviene ad una definizione dei confini reciprocamente accettata, chiarificatrice e satisfattiva per entrambe le parti. Ove si guardi agli effetti sostanziali delle due ipotesi – che convergono con quelli propri del regolamento dei confini – nonché al carattere paritario del rapporto tra le due parti interessate, entrambe portatrici di situazioni soggettive piene, messe a confronto per ragioni di reciproca delimitazione si deve concludere che la giurisdizione appartiene comunque all’autorità giudiziaria ordinaria Cons. Stato, VI, numero 6054/2001 VI, numero 2260/2008 Cass., SS.UU., numero 2956/1992 . In caso contrario – in contrasto con i principi generali sul regolamento dei confini articolo 950 c.c. , quale azione ricognitiva dell’esatta e preesistente delimitazione della proprietà, senza alcuna incidenza sulla stessa, in via attributiva o ablativa – l’amministrazione sarebbe investita di un potere autoritativo al riguardo, con implicazioni che potrebbero, surrettiziamente, produrre effetti espropriativi, ammessi soltanto con le garanzie procedurali e nei casi previsti dalla legge. L’atto amministrativo, di cui al citato articolo 32 Cod. nav., non può viceversa avere carattere costitutivo o modificativo di diritti, così come non può implicare esercizio di discrezionalità amministrativa, dovendo limitarsi ad accertare l’estensione del demanio marittimo e - di riflesso – i limiti della confinante area di proprietà privata. L’eventuale lesione del diritto soggettivo relativo a quest’ultima, pertanto, non può che rientrare nella cognizione dell’autorità giudiziaria ordinaria. Quando sussiste la cognizione del giudice ordinario? Tale procedura comunque, osserva la Sezione, non incide sul pur sussistente potere - di cui ai commi quarto e quinto dello stesso articolo 32 - di annullamento dell’atto ricognitivo da parte del Ministro della marina mercantile oggi Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, competente ai sensi dell’articolo 42, lett. c , d.lgs. numero 300/1999 , di concerto con il Ministro delle finanze oggi Ministero dell'economia e delle finanze , essendo tale potere espressione tipica della potestà amministrativa di autotutela. Le conclusioni raggiunte in tema di giurisdizione – in quanto riferite all’interesse sostanziale alla conservazione di un bene della vita – hanno carattere assorbente rispetto ai vizi meramente formali, in cui sia in ipotesi incorsa l’amministrazione nel procedere alla formazione del proprio atto. Va dunque disatteso ad avviso del Collegio – benché autorevolmente espresso anche in dottrina – l’indirizzo secondo cui sussisterebbe la cognizione del giudice amministrativo, quando il privato intendesse far valere vizi esclusivamente procedurali, come l’omessa partecipazione al procedimento, da effettuare in contraddittorio Cass., SS.UU., numero 5140/1997 . Cons. Stato, VI, numero 3266/2004 .
Consiglio di Stato, sez. VI, sentenza 15 gennaio – 15 marzo 2013, numero 1539 Presidente Severini – Relatore De Michele Fatto e diritto Con sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, Lecce, sez. I, numero 3518/06 del 22 giugno 2006 che non risulta notificata veniva accolto il ricorso proposto dalla Compagnia Alberghiera Salentina s.a.s. avverso il provvedimento numero 40 del 16 novembre 1989, con cui il Direttore Marittimo di Bari, di concerto con l’Intendente di Finanza di Lecce, aveva approvato il verbale di delimitazione dei confini tra il demanio marittimo e la proprietà della ricorrente, a norma dell’articolo 32 del Codice della navigazione. Nella sentenza si affermava la giurisdizione del giudice amministrativo in ordine al procedimento svolto ai sensi della predetta disposizione, in quanto procedimento di autotutela a difesa della proprietà demaniale, in alternativa all’azione tipica, di cui all’articolo 950 Cod.civ. Azione di regolamento dei confini . Nel merito, veniva rilevata l’inosservanza della procedura di legge, non risultando intervenuto alcun accordo tra amministrazione e privato proprietario per l’individuazione della linea di confine di cui trattasi. In presenza di contestazioni di detto proprietario, in ordine ai dati catastali e alle intervenute modifiche naturali del sito, avrebbero infatti dovuto essere interessate le autorità di vertice delle amministrazioni competenti, ai sensi del citato articolo 32, quarto e quinto comma, del Codice della navigazione. In appello numero 1610/07, notificato il 7 febbraio 2007 i Ministeri dell’economia e dei trasporti, la Direzione Marittima di Bari e la Capitaneria di Porto di Gallipoli sollevavano censure di difetto di giurisdizione del giudice amministrativo e di inammissibilità dell’originario ricorso per difetto di interesse, con ulteriore sottolineatura della correttezza del procedimento posto in essere. Spetterebbe infatti al giudice ordinario, in primo luogo, la verifica dell’esistenza e dell’estensione del diritto soggettivo di proprietà e il procedimento in contestazione comunque – avendo solo carattere ricognitivo e non costitutivo – non sarebbe stato idoneo a produrre alcuna lesione della situazione soggettiva protetta. La società appellata, costituitasi in giudizio, ribadiva viceversa la cognizione del giudice amministrativo, per questioni inerenti in via esclusiva aspetti procedimentali. Il Collegio non condivide quest’ultima prospettazione difensiva. L’articolo 32 Delimitazione di zone del demanio marittimo del Codice della navigazione prevede infatti un procedimento, disciplinato in dettaglio dall’articolo 58 del Regolamento per l’esecuzione del Codice navigazione marittima , indirizzato a risolvere in via amministrativa questioni di delimitazione dei confini fra proprietà privata e demanio marittimo. Il medesimo articolo 32 Cod. nav., al secondo comma, dispone che eventuali contestazioni, insorte nel corso della delimitazione, siano risolte “in via amministrativa dal direttore marittimo, di concerto con l’intendente di Finanza, con provvedimento definitivo”. Nei commi successivi sono disciplinate poi la possibilità di accordi, intervenuti fra le parti interessate, nonché ulteriori modalità di risoluzione in via amministrativa di divergenze, emerse nella fase di accertamento, anche con intervento del Ministro della Marina Mercantile. La regolamentazione, sopra sommariamente sintetizzata, costituisce in entrambi i casi attività accertativa, che può condurre a composizioni di interessi, in via unilaterale o consensuale. Nel primo caso – previsto al secondo comma dell’articolo 32 - il provvedimento risulta effetto di conclusioni raggiunte dalla sola Amministrazione nel secondo caso – disciplinato al terzo comma - si perviene ad una definizione dei confini reciprocamente accettata, chiarificatrice e satisfattiva per entrambe le parti. Ove si guardi agli effetti sostanziali delle due ipotesi – che convergono con quelli propri del regolamento dei confini – nonché al carattere paritario del rapporto tra le due parti interessate, entrambe portatrici di situazioni soggettive piene, messe a confronto per ragioni di reciproca delimitazione si deve concludere che la giurisdizione appartiene comunque all’autorità giudiziaria ordinaria cfr. Cons. Stato, VI, 22 maggio 1985, numero 206 VI, 4 dicembre 2001, numero 6054 VI, 19 maggio 2008, numero 2260 Cass., SS.UU., 11 marzo 1992, numero 2956 ord. 18 aprile 2003, numero 6347 ord. 14 giugno 2006, numero 13691 15 marzo 2012, numero 4127 II, 11 maggio 2009, numero 10817 . In caso contrario – in contrasto con i principi generali sul regolamento dei confini articolo 950 Cod. civ. , quale azione ricognitiva dell’esatta e preesistente delimitazione della proprietà, senza alcuna incidenza sulla stessa, in via attributiva o ablativa – l’amministrazione sarebbe investita di un potere autoritativo al riguardo, con implicazioni che potrebbero, surrettiziamente, produrre effetti espropriativi, ammessi soltanto con le garanzie procedurali e nei casi previsti dalla legge. L’atto amministrativo, di cui al citato articolo 32 Cod. nav., non può viceversa avere carattere costitutivo o modificativo di diritti, così come non può implicare esercizio di discrezionalità amministrativa, dovendo limitarsi ad accertare l’estensione del demanio marittimo e - di riflesso – i limiti della confinante area di proprietà privata. L’eventuale lesione del diritto soggettivo relativo a quest’ultima, pertanto, non può che rientrare nella cognizione dell’autorità giudiziaria ordinaria. Quanto sopra non incide sul pur sussistente potere - di cui ai commi quarto e quinto dello stesso articolo 32 - di annullamento dell’atto ricognitivo da parte del Ministro della marina mercantile oggi Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, competente ai sensi dell’articolo 42, lett. c , d.lgs. 30 luglio 1999, numero 300 , di concerto con il Ministro delle finanze oggi Ministero dell'economia e delle finanze , essendo tale potere espressione tipica della potestà amministrativa di autotutela Le conclusioni raggiunte in tema di giurisdizione – in quanto riferite all’interesse sostanziale alla conservazione di un bene della vita – hanno carattere assorbente rispetto ai vizi meramente formali, in cui sia in ipotesi incorsa l’amministrazione nel procedere alla formazione del proprio atto. Va dunque disatteso ad avviso del Collegio – benché autorevolmente espresso anche in dottrina – l’indirizzo secondo cui cui sussisterebbe la cognizione del giudice amministrativo, quando il privato intendesse far valere vizi esclusivamente procedurali, come l’omessa partecipazione al procedimento, da effettuare in contraddittorio cfr. Cass., SS.UU., 9 giugno 1997, numero 5140 . Cons. Stato, VI, 20 maggio 2004, numero 3266 14 ottobre 2004, numero 6655 21 settembre 2006, numero 5567 . L’appello va pertanto accolto, con riferimento alla prioritaria censura di difetto di giurisdizione, con conseguente annullamento senza rinvio della sentenza appellata e con salvezza degli effetti processuali e sostanziali della domanda, in caso di riproposizione della stessa innanzi al giudice ordinario, entro il termine di cui all’articolo 11 Cod. proc. amm Quanto alle spese giudiziali, tuttavia, il Collegio ne ritiene equa la compensazione, in considerazione della complessità delle regole, concernenti il riparto di giurisdizione. P.Q.M. Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale Sezione Sesta , definitivamente pronunciando, dichiara il proprio difetto di giurisdizione sulla questione sottoposta a giudizio, con gli effetti precisati in motivazione. Compensa le spese giudiziali. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.