Le incongruenze segnalate dai giudici amministrativi sono molteplici ed investono profili di carattere formale-sistematico e sostanziale.
La breve parabola di una norma infelice. Interpellati in sede consultiva dal Ministero della Salute parere numero 4209 del 17 novembre 2011 in vista della promulgazione del provvedimento, anche i massimi giudici amministrativi bocciano inesorabilmente l’assai discusso schema di dpr recante la «tabella delle menomazioni all’integrità psicofisica comprese tra 10 e 100 punti di invalidità». Ha solo pochi mesi di vita, ma la nuova tabella unica per il risarcimento da macrolesione conseguente a sinistro stradale continua a collezionare censure e infrangere, uno dopo l’altro, nuovi record di impopolarità. Sicchè si auspica da più parti che, bocciatura dopo bocciatura, l’ormai indifendibile dispositivo regolamentare venga presto radicalmente riformulato, ove non consegnato a un definitivo oblio. Varato dal Governo i primi di agosto di quest’anno in attuazione del disposto di cui all’articolo 138 del Codice delle Assicurazioni relativo alle lesioni «di non lieve entità» , il controverso provvedimento estivo sembra avere avuto fin dal suo esordio una sorte segnata. E difatti, archiviata la breve tregua agostana lo schema di decreto in men che non si dica è balzato giustamente al centro dell’attenzione degli addetti ai lavori, meritandosi un corale, quanto indignato giudizio liquidatorio. Il clamore suscitato dalla misura è stato tale da far approdare la questione fino in Parlamento Camera dei deputati, seduta 24 ottobre 2011 , con l’approvazione di un atto che ha impegnato il Governo a disporre in tempi rapidi il ritiro del pacchetto. A ben vedere sopraggiunge dunque tutt’altro che inattesa l’ennesima autorevole bocciatura proveniente ora dal Consiglio di Stato. La nuova tabella sotto la lente dei giudici amministrativi. Le incongruenze segnalate dall’illustre consesso sono molteplici ed investono profili, sia di carattere formale-sistematico, sia sostanziale. Per quanto riguarda il primo aspetto, purtroppo nulla di nuovo sotto il sole. E difatti, contenuti a parte, negli ultimi tempi la tecnica di normazione di cui si è avvalso il nostro legislatore ha lasciato spesso a desiderare, trasmodando talora in episodi di vera e propria trascuratezza. Un significativo esempio di questa poco commendevole attitudine viene individuato dal Consiglio di Stato proprio nelle pieghe del provvedimento in esame. Mentre infatti il regolamento, anche nella sua intitolazione, fa espresso riferimento alla disciplina delle macro-lesioni come già accennato, lo strumento regolamentare avrebbe infatti dovuto attuare l’articolo 138 del Codice delle Assicurazioni , nelle tabelle allegate fanno invece inaspettatamente capolino anche quelle lievi da 1 a 9 punti già disciplinate da altro strumento attuativo di un diverso disposto articolo 139 del già menzionato Codice delle Assicurazioni. Nel loro parere si chiedono dunque i giudici amministrativi se ciò valga quale abrogazione implicita della norma già in vigore. Ovvero se, aggiungiamo noi, ciò rappresenti soltanto una grossolana svista, appunto un’emersione di quell’inaccettabile trascuratezza di cui si è detto. Ma, si è accennato, le incongruenze si riflettono anche su aspetti - assai più dirompenti - di natura sostanziale. Danneggiati di ‘serie A’ e di ‘serie B’. La questione è nota e ha appunto determinato una vera e propria levata di scudi. Le macrolesioni in salsa ministeriale, tabelle dei Tribunali alla mano, portano infatti, soprattutto per i casi più gravi di invalidità da circolazione stradale, ad un abbattimento risarcitorio che può arrivare talora fino alla metà del valore prima riconosciuto. In altri termini, se per un risarcimento da sinistro stradale liquidato in forza delle tabelle dei vari uffici giudiziari ricordiamo peraltro il monito unificatore della Cassazione che con la sentenza numero 12408 dell’11 giugno 2011 ha promosso le tabelle ambrosiane a standard nazionale un macroleso “medio” avrebbe fin qui avuto diritto a, ipotizziamo, 400.000 euro di risarcimento, lo stesso macroleso, sotto l’imperio delle nuove tabelle si troverebbe a percepire un micro risarcimento di soli 200.000 euro. Ebbene, secondo il Consiglio di Stato il macroscopico effetto calmieratore indotto dalle nuove tabelle, pur facendo la felicità delle potenti lobbies assicurative come hanno chiosato alcuni maligni , appare tuttavia in flagrante contrasto con la norma, l’articolo 138 del codice delle assicurazioni, di cui esse dovrebbero invece essere l’attuazione. Ed invero il disposto in questione impone chiaramente che il parametro risarcitorio cresca in guisa più che proporzionale rispetto all’aumento dei punti di invalidità. Ovvero, se a una lesione di 20 viene attribuito un valore risarcitorio poniamo di 100, a fronte di una lesione di 40 non può essere riconosciuto un risarcimento di 200, ma un ‘x’ più che proporzionale, per esempio, di 350. Tutto da rifare insomma. Anche perché, aggiungono i giudici amministrativi, l’effettiva applicazione dello schema di regolamento attuativo, oltre ad integrare una palese violazione della stessa norma ‘attuata’, con l’effetto quasi obbligato di una sua generale disapplicazione da parte dei Tribunali, recherebbe con sè anche un’ulteriore conseguenza distorsiva. Mentre infatti il macroleso ‘generico’, da infortunio, da insidia stradale, da r.c. medica e così via, si vedrebbe risarcito con le ben più generose tabelle dei Tribunali, il suo sfortunato omologo, coinvolto in un sinistro stradale, avrebbe diritto a poco più della metà dello stesso importo risarcitorio. Ciò che tradirebbe una volta di più la ratio sottesa alla creazione di criteri tabellari di legge, funzionali - si capisce - a garantire una parità di trattamento tra danneggiati. Con il rischio, anche sotto tale ultimo profilo, di una raffica di questioni di incostituzionalità che, con ogni probabilità, porterebbero il provvedimento ad essere poi fulminato in corsa dagli strali dei giudici delle leggi. I giudici amministrativi, che peraltro – ricordiamo – intervengono nella vicenda in veste meramente consultiva, respingono dunque al mittente lo schema di decreto nella sua forma attuale, auspicandone una profonda revisione. Il che tuttavia non comporta affatto, allo stesso tempo, un ripudio del sistema tabellare. Il Consiglio di Stato auspica anzi espressamente che esso venga esteso in forma generalizzata a ogni ipotesi di lesione, obliterando così possibili effetti discorsivi indotti dalla compresenza di tabelle differenziate. Il lavoro da fare sul fronte del risarcimento del danno resta quindi ancora tanto.
Consiglio di Stato, sez. Consultiva per gli Atti Normativi, parere 17 novembre 2011, numero 4209 Premesso Il Ministero della salute chiede il parere di questo Consesso sullo schema di regolamento recante la tabella delle menomazioni alla integrità psico-fisica comprese tra dieci e cento punti di invalidità e relativa quantificazione economica sulla base di indici moltiplicatori e correttivi. Riferisce il Ministero che la monetizzazione dei danni conseguenti ad incidente stradale non avviene in modo uniforme su tutto il territorio nazionale, essendo dipendente dalle tabelle elaborate da ciascun tribunale. Ciò comporta una ingiustificata disparità di trattamento a svantaggio dei danneggiati da sinistri avvenuti nelle circoscrizioni dei tribunali che adottano criteri più restrittivi. Al fine di porre rimedio a tale stato di cose la legge 5 marzo 2001, numero 57 disposizioni in materia di apertura e regolazione dei mercati ha disciplinato la materia della valutazione medico-legale del danno derivante da incidenti stradali ed ha previsto in proposito l’emanazione di una tabella unica, valida su tutto il territorio nazionale, della menomazioni all’integrità psicofisica e del relativo valore percentuale e pecuniario, poi adottata con decreto del Ministro della sanità, del Ministro del lavoro e della previdenza sociale e del Ministro dell’industria, del commercio e dell’artigianato del 3 luglio 2003, pubblicata sulla G.U. 11 settembre 2003 numero 211 per le menomazioni comprese tra 1 e 9 punti di invalidità . Aggiunge l’Amministrazione riferente che il sistema risulta poi completato dalla legge 12 dicembre 2002, numero 273 misure per favorire l’iniziativa privata e lo sviluppo della concorrenza che, all’articolo 23, ha previsto un’ulteriore tabella unica delle menomazioni all’integrità psico-fisica comprese tra 10 e 100 punti di invalidità, da emanarsi con decreto del Ministro della Salute, del Ministro del lavoro e delle politiche sociali, del Ministro delle attività produttive e del Ministro della giustizia. Peraltro il successivo d.lgs. 7 settembre 2005 numero 209 codice delle assicurazioni private ha abrogato il citato articolo 23 della legge numero 273/2002, trasfondendo il relativo contenuto nell’articolo 138. Afferma il Ministero della salute che, al fine di predisporre la tabella in questione, è stata istituita una commissione di studio, che ha visto la partecipazione dei rappresentanti dei dicasteri interessati, dell’Inail, dell’Ania, nonché di esperti di medicina legale ed è stata successivamente integrata anche dai rappresentanti delle associazioni dei familiari e vittime della strada e dell’Osservatorio della Lega italiana dei diritti dell’uomo. Aggiunge l’Amministrazione che la predetta commissione ha completato i propri lavori in data 12 dicembre 2005, e che il relativo elaborato è stato trasmesso al Ministero dello sviluppo economico ai fini della definizione dei valori pecuniari da assegnare ai vari punti di invalidità quest’ultimo Ministero, poi, ha trasmesso la documentazione elaborata al Ministero riferente in data 1 febbraio 2006. Di seguito sono stati acquisiti i pareri favorevoli alla prosecuzione dell’iter dello schema di regolamento del Ministero del lavoro e delle politiche sociali, del Ministero dello sviluppo economico e del Ministero della giustizia. Infine, il Consiglio dei ministri ha approvato lo schema di regolamento in esame nella riunione del 3 agosto 2011. Quanto all’articolato sottoposto al parere di questo Consesso, osserva l’Amministrazione riferente che esso risulta costituito da un articolo unico, che rinvia alle allegate tabelle 1.la tabella di cui al comma 1, lett. a , concernente le menomazioni alle integrità psicofisiche comprese tra 10 e 100 punti di invalidità 2.la tabella di cui al comma 1, lett. b , concernente il valore pecuniario da attribuire ad ogni singolo punto di invalidità. Considerato Con lo schema di regolamento in esame il Governo intende porre rimedio alle distorsioni che si verificano attualmente in materia di risarcimento dei danni non patrimoniali di non lieve entità derivanti da incidenti stradali. Infatti, la prassi dei tribunali italiani a tal fine fa riferimento a differenti tabelle parametriche, autonomamente elaborate dai singoli uffici giudiziari, con evidenti effetti distorsivi sul piano della entità dei risarcimenti accordati per analoghe menomazioni. Tale esigenza appare sicuramente condivisibile e coerente con le esigenze ordinamentali di parità di trattamento tra situazioni analoghe, nonché in linea con i più recenti arresti giurisprudenziali della Corte di Cassazione, la quale ha avuto modo di affermare che la liquidazione del danno non patrimoniale alla persona da lesione all’integrità psicofisica presuppone l’adozione da parte di tutti i giudici di merito di parametri di valutazione uniformi Cass., III, 7 giugno 2011 numero 12408 . Il testo all’uopo predisposto, poi, appare correttamente elaborato sotto il profilo procedimentale e dell’acquisizione degli atti di concerto tra i Ministeri indicati nella norma di legge che autorizza l’intervento regolamentare in esame, ossia l’articolo 138, commi 1 e 2, del d.lgs. numero 209/2005, salvo che per la compilazione del documento di sintesi dell’analisi d’impatto della regolamentazione, non allegato agli atti. Ciò premesso, in relazione al contenuto dello schema di regolamento in esame, la Sezione ritiene di dover esprimere le considerazioni che seguono. a Innanzitutto la Sezione evidenzia che il testo dello schema, sia nell’intestazione, sia nel contenuto dell’articolo 1, sembra far riferimento alle sole lesioni di non lieve entità, ossia a quelle comprese tra i 10 e i 100 punti di invalidità, in attuazione del citato articolo 138, commi 1 e 2, del d.lgs. m. 209/2005. In realtà, invece, nella tabella allegata, relativa ai coefficienti moltiplicatori del punto di invalidità, vengono contemplate anche le lesioni di lieve entità, comprese tra 1 punto e 9 punti di invalidità, attualmente disciplinate dal Decreto interministeriale del 3 luglio 2003. A ciò si aggiunga che anche la tabella delle menomazioni Allegato II indica, per talune di esse, valori variabili con un minimo inferiore a 10. In proposito, la Sezione rileva che l’articolo 139 dello stesso d.lgs. numero 209/2005 prevede una nuova disciplina regolamentare delle conseguenze risarcitorie non patrimoniali delle lesioni di lieve entità, caratterizzata da un modello procedimentale del tutto analogo a quello contemplato dal precedente articolo 138 per le conseguenze risarcitorie sempre non patrimoniali relative alle lesioni di non lieve entità ossia comprese tra i 10 e i 100 punti di invalidità . Ne consegue che l’avvenuta inclusione nella tabella parametrica di riferimento allegata allo schema di regolamento in esame anche delle lesioni di lieve entità, sembra denotare la volontà del Governo di esercitare in questa sede anche la potestà regolamentare prevista dall’articolo 139 del d.lgs. numero 209/2005 se questo è l’effettivo intento del Governo occorre, peraltro, che venga modificato lo schema in esame, nel senso di ricomprendere, nella intitolazione, nelle premesse, nel testo composto di un unico articolo e nella tabella di cui all’allegato III, il richiamo anche delle lesioni di lieve entità e della relativa disciplina legislativa, ossia l’articolo 139 più volte citato. In via contestuale dovrà anche essere prevista l’abrogazione del decreto interministeriale che attualmente disciplina tale ultima materia. b Quanto ai coefficienti parametrici indicati nella tabella dei valori economici contemplata nell’allegato III, la Sezione osserva che la progressione dei coefficienti moltiplicatori ivi prevista non sembra rispondere a quanto stabilito dall’articolo 138, comma 2, lett. c del d.lgs. numero 209/2005. Con tale ultima norma il legislatore ha disposto che la tabella unica nazionale venga redatta secondo alcuni criteri, tra cui quello in forza del quale l’incidenza della menomazione sugli aspetti dinamico-relazionali della vita del danneggiato cresca in modo più che proporzionale rispetto all’aumento percentuale assegnato ai postumi. Ebbene, se si esamina la sequenza dei coefficienti moltiplicatori previsti nella tabella, ci si avvede che essa non sembra rispettare il criterio della crescita più che proporzionale rispetto all’aumento dei punti di invalidità. Va evidenziato che la tavola dei coefficienti moltiplicatori del punto riporta, per i punti da 1 a 9, i coefficienti da 1 a 2,30 in conformità a quanto previsto dall’articolo 139, comma 6, del citato d.lgs. numero 209 del 2005, ma, rispetto al coefficiente 2,30 i coefficienti successivi sono sì cresciuti, ma in misura che appare non più che proporzionale, come invece la legge impone. Tali osservazioni vengono svolte dalla Sezione in via collaborativa e nel pieno rispetto della discrezionalità tecnica che compete all’Amministrazione ciò che si vuole evidenziare è che un eventuale scostamento del testo regolamentare dal criterio previsto espressamente dalla legge autorizzativa provocherebbe con molta probabilità la disapplicazione della norma regolamentare da parte del giudice civile investito dalla domanda risarcitoria, con conseguente inutilità dell’esercizio della potestà normativa in esame. c La Sezione, inoltre, ritiene utile sottoporre all’Amministrazione riferente una possibile conseguenza distorsiva derivante dall’applicazione ai soli sinistri stradali degli indici parametrici contenuti nelle tabelle allegate allo schema di regolamento in questione infatti, analoghe conseguenze sul piano lesivo verrebbero ad ottenere differenti trattamenti risarcitori, a seconda del solo fatto che la lesione sia avvenuta nell’ambito della circolazione stradale o meno. Valuti, pertanto, l’Amministrazione se sia utile promuovere una modifica legislativa in proposito, che consenta di ampliare lo spettro applicativo delle predette tabelle parametriche. d Peraltro, tornando all’analisi dello schema di regolamento in esame, ritiene la Sezione che, proprio al fine di eliminare ogni possibile dubbio interpretativo in sede applicativa, sia opportuno specificare nel testo dello stesso che esso si applica ai soli sinistri derivanti dalla circolazione dei veicoli. Infatti, la formulazione attuale non appare perspicua al riguardo, non facendo espresso richiamo di tale limitazione ratione materiae prevista invece implicitamente per l’articolo 138 ed esplicitamente per l’articolo 139 dalla norma di legge autorizzativa all’esercizio del potere regolamentare in esame. e Da ultimo, la Sezione evidenzia che appare altresì opportuno inserire nel presente schema di regolamento una disciplina transitoria, onde chiarire che esso si applica a tutte le fattispecie risarcitorie non ancora definite, anche ove l’evento dannoso si sia già verificato al momento di entrata in vigore del regolamento stesso. Tale chiarimento normativo sembra, infatti, utile per evitare un’applicazione temporale disomogenea sul territorio nazionale e anche per evitare possibili controversie sul punto. f Si suggerisce, infine, una revisione formale del testo ad esempio, nelle premesse, con riguardo alla menzione del parere del Consiglio di Stato, sostituendo alla parola “seduta” la parola “adunanza” , e di apporre, alla fine, la clausola di inserzione. P.Q.M. nelle precedenti considerazioni è il parere della Sezione.