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dall’editore | 27 Gennaio 2021

Giornata della memoria: le modifiche della Legge di Bilancio in tema di assegno di benemerenza ai perseguitati per motivi d’ordine razziale

di Riccardo Bencini - Avvocato, Professore a contratto di Diritto Commerciale nell’Università di Firenze

L’Autore e l’Editore hanno deciso di ricordare il Giorno della Memoria segnalando all’attenzione del lettore le novità introdotte dall’art. 1 comma 373 della Legge di Bilancio n. 178 del 30 dicembre 2020 in merito alle c.d. benemerenze previste dall’art. 1 della Legge n. 96 del 10 marzo 1955 (c.d. Legge Terracini).  

L’intervento del Legislatore assume difatti importanza cruciale per il riconoscimento delle benemerenze a favore delle vittime delle leggi razziali. Due i punti cardinali: la modifica del dies ad quem per il compimento di atti discriminatori e l’introduzione di una presunzione relativa della persecuzione razziale a favore dei perseguitati con conseguente inversione dell’onere della prova a carico del MEF.

 

Provvidenze a favore dei perseguitati politici antifascisti o razziali e dei loro familiari superstiti: il contesto normativo di riferimento. La Legge n. 96 del 10 marzo 1955, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 70 del 26 marzo 1955, prevedeva nella sua originaria formulazione il riconoscimento «ai cittadini italiani, i quali dopo il 28 ottobre 1922 siano stati perseguitati a seguito dell’attività politica da loro svolta contro la dittatura fascista e abbiano subito una perdita della capacità lavorativa in misura non inferiore al 30 per cento» di un assegno vitalizio di benemerenza a carico del bilancio dello Stato «in misura pari a quello previsto dalla tabella D annessa alla legge 10 agosto 1950, n. 648, compresi i relativi assegni accessori per il raggruppamento: gradi ufficiali inferiori». In particolare, veniva stabilita l’attribuzione dell’assegno «qualora causa immediata e diretta della perdita di capacità lavorativa siano stati:
a) la detenzione in carcere per reato politico a seguito di imputazione o di condanna da parte del Tribunale speciale per la difesa dello Stato o di tribunali ordinari per il periodo anteriore al 6 dicembre 1926, purché non si tratti di condanne inflitte per i reati contro la personalità internazionale dello Stato, previsti dagli artt. da 241 a 268 e 275 del Codice penale, le quali non siano state annullate da sentenze di revisione ai sensi dell'art. 13 del decreto legislativo luogotenenziale 5 ottobre 1944, n. 316;
b) l'assegnazione a confino di polizia o a casa di lavoro, inflitta esclusivamente in dipendenza dell'attività politica di cui al primo comma;
c) atti di violenza o sevizie da parte di persone alle dipendenze dello Stato o appartenenti a formazioni militari o paramilitari fasciste, o di emissari del partito fascista». Un assegno nella stessa misura, concludeva la norma, «sarà attribuito, nelle identiche ipotesi, ai cittadini italiani che dopo il 7 luglio 1938 abbiano subito persecuzioni per motivi d’ordine razziale». Questa disposizione venne integrata e modificata nel corso del tempo.

In particolare e per quanto di interesse, con l. n. 261 del 24 aprile 1967 il primo comma dell’art. 1 della Legge n. 96/1955 veniva sostituito dal seguente: «ai cittadini italiani, i quali siano stati perseguitati a seguito dell’attività politica da loro svolta contro il fascismo anteriormente all’8 settembre 1943, e abbiano subito una perdita della capacità lavorativa in misura non inferiore al 30 per cento, verrà concesso, a carico del bilancio dello Stato, un assegno vitalizio di benemerenza in misura pari a quello previsto dalla tabella C annessa alla legge 10 agosto 1950, n. 648, compresi i relativi assegni accessori, per il raggruppamento gradi: ufficiali inferiori». Successivamente, la Legge n. 932 del 22 dicembre 1980 modificava ancora l’art. 1 della Legge n. 96/1955 sostituendo la lettera b) come segue «l’assegnazione a confino di polizia o a casa di lavoro, inflitta in dipendenza dell’attività politica di cui al primo comma, ovvero la carcerazione preventiva congiunta a fermi di polizia, causati dalla stessa attività politica, quando per il loro reiterarsi abbiano assunto carattere persecutorio continuato».
Nello stesso comma, dopo la lettera c) venivano poi aggiunte le seguenti ulteriori condizioni per l’ottenimento della benemerenza: «d) condanne inflitte da tribunali ordinari per fatti connessi a scontri avvenuti in occasione di manifestazioni dichiaratamente antifasciste e che abbiano comportato un periodo di reclusione non inferiore ad anni uno; e) la prosecuzione all’estero dell’attività antifascista con la partecipazione alla guerra di Spagna ovvero l’internamento in campo di concentramento o la condanna al carcere subìti in conseguenza dell’attività antifascista svolta all’estero».

 

A seguito delle crescenti difficoltà giuridiche e fattuali che rendevano estremamente problematica l’attribuzione dei benefici previsti dalla disposizione in esame si mostrava sempre più impellente la necessità di ulteriori interventi correttivi. Con la Legge di Bilancio 2021 è stato finalmente modificato l’art. 1 nei seguenti termini: a) al  primo  comma,  le  parole:  «all'8  settembre  1943»  sono state sostituite dalle seguenti: «al 25 aprile 1945»; b) al secondo comma, lettera b), le parole:  «quando  per  il  loro reiterarsi abbiano assunto carattere  persecutorio  continuato»  sono state soppresse; c) al  secondo  comma,  lettera  d),  le  parole:  «e  che  abbiano comportato un periodo di reclusione non inferiore ad anni  uno» sono state soppresse; d) al terzo  comma,  le  parole:  «nelle  identiche  ipotesi»  sono state soppresse; e) è stato aggiunto, infine, il  seguente  comma:  «Nel  caso   di persecuzioni per motivi di ordine razziale, gli atti  di  violenza  o sevizie subiti in Italia  o  all'estero  di  cui  al  secondo  comma, lettera c), si presumono, salvo prova contraria».

 

Pertanto, la versione attuale dell’art. 1, entrato in vigore dal 1° gennaio 2021 così recita: «Ai cittadini italiani, i quali siano stati perseguitati, a seguito dell'attività politica da loro svolta contro il fascismo anteriormente al 25 aprile 1945, e abbiano subito una perdita della capacità lavorativa in misura non inferiore al 30 per cento, verrà concesso, a carico del bilancio dello Stato, un assegno vitalizio di benemerenza in misura pari a quello previsto dalla tabella C annessa alla legge 10 agosto 1950, n. 648 compresi i relativi assegni accessori per il raggruppamento gradi: ufficiali inferiori. Tale assegno sarà attribuito qualora causa della perdita della capacità lavorativa siano stati: a) la detenzione in carcere per reato politico a seguito di imputazione o di condanna da parte del Tribunale speciale per la difesa dello Stato o di tribunali ordinari per il periodo anteriore al 6 dicembre 1926, purché non si tratti di condanne inflitte per i reati contro la personalità internazionale dello Stato, previsti dagli artt. da 241 a 268 e 275 del Codice penale, le quali non siano state annullate da sentenze di revisione ai sensi dell'art. 13 del decreto legislativo luogotenenziale 5 ottobre 1944, n. 316; b) l'assegnazione a confino di polizia o a casa di lavoro, inflitta in dipendenza dell'attività politica di cui al primo comma, ovvero la carcerazione preventiva congiunta a fermi di polizia, causati dalla stessa attività politica; c) atti di violenza o sevizie subiti in Italia o all'estero ad opera di persone alle dipendenze dello Stato o appartenenti a formazioni militari o paramilitari fasciste, o di emissari del partito fascista; d) condanne inflitte da tribunali ordinari per fatti connessi a scontri avvenuti in occasione di manifestazioni dichiaratamente antifasciste; e) la prosecuzione all'estero dell'attività antifascista con la partecipazione alla guerra di Spagna ovvero l'internamento in campo di concentramento o la condanna al carcere subiti in conseguenza dell'attività antifascista svolta all'estero. Un assegno nella stessa misura sarà attribuito, ai cittadini italiani che dopo il 7 luglio 1938, abbiano subìto persecuzioni per motivi d'ordine razziale. Nel caso di persecuzioni per motivi di ordine razziale, gli atti di violenza o sevizie subiti in Italia o all'estero di cui al secondo comma, lettera c), si presumono, salvo prova contraria».

 

Il fattore temporale: la modifica prevista dalla Legge di Bilancio 2021. Come sopra ricordato, il legislatore aveva originariamente introdotto quale termine a partire dal quale considerare l’avvio delle persecuzioni quello del 28 ottobre 1922 rappresentante il giorno della «marcia su Roma» e dunque l’inizio del periodo fascista. Con l’intervento legislativo del 1967 questo dies a quo si tramutò nel dies ad quem dell’8 settembre 1943 quale giorno di annuncio dell’armistizio. Con la conseguenza, però, che non avrebbero potuto beneficiare degli assegni vitalizi di benemerenza i perseguitati per motivi d’ordine razziale per atti discriminatori compiuti dopo l’8 settembre 1943. Con ordinanza n. 231 del 3 luglio 1996 la Corte Costituzionale ebbe difatti a dichiarare la manifesta inammissibilità della questione di costituzionalità dell’art. 1 della Legge 96/1955 in relazione all’art. 3 della Costituzione ritenendo che il caso dell’internamento di un ebreo in un campo di concentramento dopo l’8 settembre 1943 non rientrasse nelle ipotesi regolate dalla citata normativa. Di qui l’inevitabile sospensione delle domande dei richiedenti l’assegno di benemerenza aventi ad oggetto le persecuzioni avvenute successivamente a tale data.

 

Un’interpretazione estensiva della disposizione in esame venne fornita soltanto a seguito della pronuncia della Corte dei Conti a Sezioni Riunite n. 8 del 25 marzo 2003. Il massimo organo di giustizia contabile precisò in ordine al limite temporale che: «tale modifica assume un significato sistematico solo per i perseguitati politici, non potendosi riconoscere detta qualifica con riferimento ad attività svolta contro il regime fascista dopo la sua caduta, atteso che le diverse condizioni storiche sussistenti prima e dopo la suddetta data dell’8 settembre 1943 hanno implicato nei confronti di tali soggetti scelte diversificate del legislatore, che per altro verso ha riconosciuto, con svariate norme risarcitorie emanate nel tempo, come l’opposizione politico-militare successiva all’8 settembre 1943 era precipuamente finalizzata alla lotta di liberazione, con conseguente collocamento delle relative provvidenze riparatrici anche nella legislazione pensionistica di guerra [..]. La menzione della data dell’8 settembre 1943 in provvedimenti normativi relativi ai perseguitati per motivi d’ordine razziale è invece costantemente riferibile al presupposto dell’intensificazione degli atti persecutori che vennero posti in essere dopo quella stessa data nei confronti della minoranza ebraica, e, pur al di là della semplicistica (ma comunque pertinente) considerazione che anche dopo l’8 settembre 1943 le leggi razziali erano pienamente in vigore, non giustifica affatto, sotto alcun aspetto giuridico, storico, cronologico e sistematico, l’utilizzazione di tale data quale termine finale riferibile all’attività persecutoria per motivi d’ordine razziale rilevante ai fini della concessione dell’assegno di benemerenza. A tal proposito può farsi qui indicativo cenno al d.lgs. lgt. 10 agosto 1944 n. 195 e al d. lgs. lgt. 19 ottobre 1944 n. 306 per quanto concerne la rettifica di atti formati dopo l’8 settembre 1943 sulla base di dichiarazioni non rispondenti al vero allo scopo di sottrarre appartenenti alla minoranza ebraica alle misure di carattere razziale, e al d.lgs. C.p.S. 11 maggio 1947 n. 364 relativo alla regolamentazione delle successioni delle persone decedute per atti di persecuzione razziale dopo l’8 settembre 1943. Né è comunque sostenibile, che avendo il legislatore previsto specifiche provvidenze in favore di chi sia stato colpito, anche per ragioni razziali, da persecuzioni successive alla caduta del fascismo e per opera del regime nazionalsocialista (Corte Costituzionale, 3 luglio 1996, n. 231) il limite temporale alla caduta del fascismo possa costituire anche il termine finale delle ipotesi persecutorie da prendere in considerazione per il riconoscimento del diritto all’assegno di benemerenza in favore dei perseguitati per motivi d’ordine razziale. Invero, così opinando, rimarrebbero irrazionalmente esclusi dal possibile riconoscimento del diritto a tale assegno quei cittadini appartenenti alla minoranza ebraica che – pur scampati alle misure persecutorie (peraltro non solo di provenienza nazionalsocialista) finalizzate allo sterminio e alla persecuzione delle vite che si innestano sulla già avviata persecuzione dei diritti (cfr. Corte Costituzionale, 17 luglio 1998, n. 268) - abbiano tuttavia subìto, anche dopo l’8 settembre 1943 (particolarmente in quelle zone dell’Italia centro-settentrionale ove si svolsero, fra le altre, le vicende afflittive personali cui si riferisce la difesa dell’appellata), le misure persecutorie previste dall’art. 1 della legge 19 marzo 1955 n. 96, dovendo per contro essere giustamente valutati – anche dopo la predetta data di discrimine storico – l’aspetto pubblico e istituzionale della permanenza delle leggi razziali nell’ordinamento, nonché la continuazione, con medesimi effetti giuridici, di atti di violenza e di fattispecie persecutorie collegati a tale disposizioni e all’ideologia vessatoria ad esse sottesa anche laddove non finalizzati allo sterminio».

 

Ciò in linea a quanto previsto nel Disegno di Legge n. 1907 del 20 dicembre 1996 presentato in Senato durante la XIII Legislatura nel quale evidenziato che: «La perdita dei propri beni, l’impossibilità di ricorrere a cure mediche, la fame per la mancanza di carte annonarie, l’estrema precarietà delle sistemazioni, l’angoscia per la deportazione dei parenti ed altro ancora, hanno lasciato segni indelebili che si sono ripercossi sulla salute fisica e psichica di questi nostri connazionali. Con la presente proposta di legge si vuole dare una soluzione equa e definitiva ai problemi dei perseguitati razziali superstiti, tutti molto anziani, che ammonterebbero a circa 500 in tutta Italia». Seppur con grave ritardo, la Legge di Bilancio 2021 è finalmente intervenuta sul limite temporale estendendo i benefici ai perseguitati fino al 25 aprile 1945, giorno della liberazione dal nazifascismo. Viene pertanto e definitivamente riconosciuto che la persecuzione non finì con l’armistizio dell’8 settembre 1943 ma durò per l’intero periodo dell’occupazione nazifascista concludendosi, appunto, il giorno della liberazione.

 

L’onere della prova: la modifica prevista dalla Legge di Bilancio 2021. Di fondamentale importanza anche il secondo recente intervento del legislatore in punto di dimostrazione dell’atto persecutorio. Con la modifica introdotta dalla Legge di Bilancio 2021 gli atti di violenza o sevizie subiti in Italia o all'estero [di cui al secondo comma, lettera c) del richiamato art. 1 della Legge n. 96/1955], si presumono, salvo prova contraria. Questa inversione dell’onere della prova agevola indubbiamente il richiedente l’assegno di benemerenza che in precedenza si vedeva invece costretto, con evidenti difficoltà, a dover dimostrare di aver subìto atti di persecuzione mediante la produzione documenti originali e l’ausilio di testimoni. La Corte Costituzionale, con sentenza n. 268 del 17 luglio 1998, ebbe a precisare che «le discriminazioni nei confronti degli ebrei, lesive dei diritti fondamentali e della dignità della persona, hanno assunto consistenza normativa con un complesso di provvedimenti che hanno toccato i diversi settori della vita sociale: dalla scuola (r.d.l. 5 settembre 1938, n. 1390; r.d.l. 15 novembre 1938, n. 1779), all’esercizio delle professioni (l. 29 giugno 1939, n. 1054); dalla materia matrimoniale (r.d.l. 17 novembre 1938 n. 1728) a quella delle persone, del nome e delle successioni (l. 13 luglio 1939, n. 1055); dall’interdizione all’esercizio di determinati uffici, alle limitazioni in materia patrimoniale e nelle attività economiche (ancora il r.d.l. n. 1728 del 1938).
In questo contesto normativo, la discriminazione razziale si è manifestata con caratteristiche peculiari, sia per la generalità e sistematicità dell’attività persecutoria, rivolta contro un’intera comunità di minoranza, sia per la determinazione dei destinatari, individuati come appartenenti alla razza ebraica secondo criteri legislativamente stabiliti (art. 8 r.d.l. n. 1728 del 1938), sia per le finalità perseguite, del tutto peculiari e diverse da quelle che hanno caratterizzato gli atti di persecuzione politica: la legislazione antiebraica individua una comunità di minoranza, che colpisce con la “persecuzione dei diritti”, sulla quale si innesterà poi la “persecuzione delle vite”». Con l’intervento della Legge di Bilancio 2021 «finisce quindi l’umiliazione di dover dimostrare le tracce dell’esito positivo della propria persecuzione e si restringe progressivamente lo spazio delle interpretazioni su cosa possa essere considerato come una “prova” di efficacia della macchina persecutoria» (così U. Gentiloni, Restituzioni agli ebrei svolta storica, in Repubblica, 6 gennaio 2021, 31).

 

L’importanza di coltivare la memoria delle vicende accadute. Il Primo Presidente della Corte di Cassazione Dott. Giovanni Canzio ha di recente ricordato (nella sua relazione dal titolo “Le leggi razziali e il ceto dei giuristi”, svolta al Convegno organizzato dall’UCEI il 24 gennaio 2018: “La vera legalità. Dal’ 38 ad ottant’anni dall’emanazione dei provvedimenti per la tutela della razza”) l’importanza di coltivare la memoria delle vicende accadute e la necessità di capire e comprendere i fatti in termini di verità storica, precisando che: «il verso di Primo Levi “Meditate se questo è stato” (da “Se questo è un uomo”) ci ammonisce severamente sul valore della memoria: perché ciò che è stato – l’orrore della persecuzione razziale e della Shoah – non si ripeta mai più, ma anche e soprattutto perché resti custodito nell’animo degli uomini il fermo rifiuto dell’acquiescenza, della indifferenza e della silenziosa rassegnazione al Male». D’altronde, è proprio l’indifferenza «la malattia che dobbiamo combattere. Liliana Segre ha voluto che la scritta indifferenza accogliesse i visitatori del Memoriale della Shoah. Non è una malattia del passato. I nostri concittadini ebrei che, insieme ad altri prigionieri, furono rastrellati e avviati, tra il 1943 e il 1945, ai campi di concentramento e di sterminio nazisti, erano vittime anche dell’indifferenza e dei pregiudizi del tempo. Non solo della ferocia nazifascista [..] La memoria è un vaccino prezioso. Ci aiuta a combattere con intelligenza e moderazione i miasmi del totalitarismo che una società conserva, nonostante tutto, nel suo inconscio, nel retrobottega della sua storia collettiva, familiare, personale. La memoria è un atto di giustizia postumo ma è soprattutto un’orazione civile senza la quale si perde la direzione della Storia e si smarriscono anche le stesse ragioni per le quali siamo insieme, come famiglie, come comunità. Senza la memoria il destino è segnato dagli altri. E non sono mai i migliori» (in questi termini F. de Bortoli, nella prefazione al volume (a cura di A. Rastelli) Liliana Segre. Ho scelto la vita. La mia ultima testimonianza pubblica sulla Shoah, Milano, 2020, 9, 11 e 12).
In dottrina, sul tema delle benemerenze, cfr. N. Colaianni, Perseguitati razziali e rappresentatività dell’unione delle comunità ebraiche, in Foro it., 1998, 3466; M. Arrigucci, Sui limiti di applicabilità delle disposizioni in tema di assegno vitalizio di benemerenza ai perseguitati razziali, in Foro amm. C.D.S., 2003, 3, 1178; M. Madonna, Il risarcimento delle vittime delle leggi razziali, in Giornale dir. amm., 2004, 2, 185.