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FINANZA e TRIBUTI

giustizia tributaria | 28 Settembre 2018

Intervento di commiato dell'Avvocato Mario Cavallaro nella seduta del Consiglio di Presidenza della Giustizia Tributaria

di Mario Cavallaro - Avvocato

Nella seduta dello scorso 18 settembre presso la sede del Consiglio di Presidenza della Giustizia Tributaria, il presidente uscente, l'Avvocato Mario Cavallaro, nel suo discorso di chiusura ha dedicato attenzioni anche a Iltributario.it quale strumento di collaborazione editoriale a disposizione di tutti i giudici tributari. L'ampia dotazione ai giudici tributari di risorse scientifiche ed informatiche, ricorda Mario Cavallaro, è una delle condizioni necessarie per un buon esercizio di una giurisdizione.

Nel consegnare l’ideale testimone del lavoro istituzionale da compiere alla nuova Consiliatura desidero innanzitutto partecipare al Consiglio l’orgoglio insito nella convinzione di aver svolto, unitamente agli altri consiglieri, il compito istituzionale con disciplina ed onore, come prescrive l’art. 54 della Costituzione.
La presidenza del Consiglio della Giustizia Tributaria è stata per me un altissimo onore e spero mi sia riconosciuto di avervi adempiuto con ogni possibile energia.
Ritengo necessario porgere il più vivo ringraziamento in primo e necessario luogo a tutti i Consiglieri uscenti, con la consapevolezza e la gratitudine di aver potuto disporre delle loro esperienze nel complesso mondo della giurisdizione tributaria.
Devo alla loro laboriosità e al loro impegno quei risultati che spero abbiamo conseguito nella nostra esperienza istituzionale.
La nostra è stata anche una proficua occasione di conoscenza di persone di grande valore ed umanità e di nascita di amicizie che spero non si attenuino con la cessazione del nostro mandato; spero di poter avviare analogo rapporto con il nuovo consiglio, del quale ci mettiamo a disposizione.
Un doveroso non meno intenso ringraziamento preliminare va dato al Segretario Generale e al personale del Consiglio, che qui accomuno nell’abbraccio affettuoso e riconoscente senza sgradevoli citazioni e distinzioni, che mi ha consentito, riparando anche a mie personali inadeguatezze e difficoltà, di svolgere il mio ruolo con proficuità.
Devo molto alla loro professionalità, alla loro dedizione, al rispetto che tutti hanno dimostrato ed alla simpatica amicizia che mi ha legato a molti di loro e che non dimenticherò in futuro.
Importante l’opera del Collegio dei Revisori dei conti, che ringrazio per la vigile collaborazione a cui hanno ispirato l’esercizio del loro ruolo istituzionale di controllo e verifica.
Doveroso ma non formale il ringraziamento anche alla Direzione Generale della Giustizia Tributaria e al Dipartimento delle Finanze, istituzioni alle quali ci ha legato una continua e proficua collaborazione.
Particolare ringraziamento - unito alla devozione che la Sua altissima opera merita in ogni campo - al Capo dello Stato Sergio Mattarella, che ha sempre manifestato grande attenzione per la giurisdizione tributaria e consapevole ascolto del Consiglio e delle problematiche che esso ha affrontato, come del resto aveva già fatto il presidente Napolitano, che pure saluto deferente e ringrazio.

 

Non posso dimenticare inoltre l’attenzione immeritata, ma che certo abbiamo particolarmente apprezzato, della Corte Costituzionale, che ci ha addirittura aperto le sue porte e la sua guida giuridica illuminata per lo svolgimento di importantissimi corsi di formazione centrati sul delicatissimo esercizio del potere di sollevare questioni di costituzionalità e di rispetto delle norme europee, così come la Suprema Corte di Cassazione, a cui la giurisdizione tributaria guarda con rispetto ed ossequio non formale, la scuola superiore della Magistratura e le altre Giurisdizioni speciali ed i loro organi di autogoverno, che hanno dimostrato non comune sensibilità ed attenzione al Consiglio ed alle problematiche relative alla giurisdizione che esso ha prospettato.
Non posso non citare persino la disponibilità del Consiglio di Stato a consentire nella sua prestigiosa sede la celebrazione di una delle nostre giornate inaugurali annuali, usualmente ora ospitate con nostra grande soddisfazione nella sede della Suprema Corte.
Non dimentico di ringraziare personalmente per l’amicizia, la stima e la considerazione personale manifestatemi il Senatore Giovanni Legnini, Vice presidente del CSM, organo con il quale il confronto è stato durante tutta la Consiliatura serrato e che dovrà vedere, mi permetto di ritenere, una profonda revisione di contenuti, specie in riferimento alle valutazioni di professionalità dei giudici ordinari che svolgono anche attività giurisdizionale tributaria ed alla necessità di una intesa fra organi di autogoverno per il miglior esercizio di una giurisdizione a cui la magistratura ordinaria dà uno straordinario e prezioso apporto.
Rivolgo infine un rispettoso saluto alle autorità istituzionali e politiche alle quali abbiamo, nel corso dell’intera consiliatura e fino praticamente all’attualità, più volte inviato richieste di incontro, proposte e segnalazioni di temi di rilevante interesse per la magistratura tributaria, purtroppo complessivamente rimaste pressoché tutte allo stato di auspicio nel quale il Consiglio le aveva prodotte, e cioè senza concreti esiti.
Nonostante questo scarso ascolto, o forse in parte proprio come risultato del fatto che sono mancati significativi interventi esterni vocati alla riforma della giurisdizione, il consiglio ha comunque proseguito caparbiamente nella sua programmata autoriforma, così anche cercando di modificare la condizione generale della magistratura tributaria, salvo ovviamente quella specificamente economica, che esula totalmente dalle sue competenze e responsabilità, dipendendo da interventi normativi che oltre alla sua inadeguatezza quantitativa ormai quasi proverbiale ne stabiliscano l’autonomia ed indipendenza da decisioni di rango meramente amministrativo.

 

Nel ringraziare le associazioni di categoria per la continua collaborazione, ribadisco qui che il Consiglio ha ritenuto di dover distinguere fra il ruolo di autogoverno istituzionale affidatogli dalla legge e quello di rappresentanza della categoria per finalità sindacali, che appunto deve essere affidato alla responsabile ma fattiva e talvolta critica opera delle associazioni.
Con viva soddisfazione, mi limito per brevità ad un semplice catalogo di iniziative intraprese, molte della quali ormai a regime e molte, com’è giusto nella vita delle istituzioni democratiche, la cui prosecuzione è affidata ad una continuità che personalmente considero virtuosa, ma che può ben essere sostituita da un mutamento anche radicale di indirizzo rispetto alle esperienze del passato, avendo noi avuto cura e premura di lasciare la piena libertà a chi oggi ci sostituisce di operare responsabilmente come meglio crederà, senza lasciare alcuna cogente ipoteca che non sia quella del rispetto della legge e dell’interesse pubblico a cui noi riteniamo con convinzione di esserci ispirati.
Anche grazie all’alacre lavoro degli uffici, abbiamo cercato se non di svolgere l’impossibile compito di completare gli organici, che presentano tuttora larghe scoperture, almeno di adattarli alle esigenze nuove manifestatesi, con la celebrazione di numerosi concorsi, compreso quello pubblico ormai in fase finale, su cui trasmetteremo una informativa puntuale al nuovo Presidente ed al Consiglio, interpelli, applicazioni e ogni altra forma legittima di sollecita copertura delle esigenze, pur cercando di evitare, per scelta consapevole, che il fenomeno che definirei migratorio nell’esercizio della giurisdizione, quello delle applicazioni plurime, assumesse caratteri eccessivi e non sempre giustificati.
Importante sono a nostro avviso non solo una tempestiva continua copertura delle funzioni apicali, ma anche la soluzione della vexata quaestio del diritto per i magistrati non togati di ricoprire gli incarichi presidenziali, in passato ammessa, e quella più in generale dello status del giudice tributario, certo intimamente legata alle sorti della giurisdizione nel suo complesso.
Spetterà, anche qui, al nuovo Consiglio valutare in piena autonomia e con il necessario senso di responsabilità e nel rispetto dei diritti maturati come portare a compimento le procedure avviate.
Resta, inutilmente richiesta anche attraverso un intervento legislativo come già fu in passato, la necessità di una revisione generale degli organici, nel quadro della ricordata necessità di modifica anche dello status economico e giuridico dei giudici tributari, più volte segnalata dal Consiglio come esigenza primaria, pur rispettoso della competenza rappresentativa propria delle associazioni e non dell’organo di autogoverno e della competenza esclusiva del legislatore nel porre mano a riforme di sistema.

 

Non c’è dubbio che anche le procedure di selezione dall’esterno debbano prevedere non solo più stringenti requisiti professionali specifici, ma anche il superamento di una selezione di natura concorsuale basata sui soli titoli, eminentemente di carriera.
Con piglio che ho l’orgoglio di considerare severo, anzi inflessibile, abbiamo stroncato sul nascere ogni doloroso episodio di violazione della legge che ha arrecato alla giurisdizione tributaria terribili danni d’immagine e di credibilità, sicuramente più grandi della effettiva consistenza di questi isolati episodi, ed abbiamo istituito un sistema ispettivo ordinario e straordinario i cui effetti di prevenzione del cattivo governo della giurisdizione e di miglioramento della sua efficacia ed efficienza sono ormai riconosciuti da tutti.
Consegniamo al nuovo consiglio la nostra valutazione, basata sull’esperienza, della necessità di un ulteriore intervento normativo nella sistematizzazione del rito disciplinare e nella definizione degli illeciti funzionali ed extrafunzionali, per garantire separatezza e terzietà fra organi istruttori ed organi giudicanti disciplinari e per evitare che condotte riprovevoli non abbiano un adeguato suggello disciplinare, specie nella necessaria sede cautelare immediata, ove ritenute extrafunzionali.
Il tutto, probabilmente dovrebbe essere inserito nel quadro di una revisione generale delle funzioni disciplinari nei confronti di tutti coloro che esercitano funzioni giurisdizionali.
Solo all’inizio nella formalizzazione con la periodizzazione degli incontri, ma già proficua, ritengo sia stata la collaborazione istituzionale e programmata con i Presidenti delle Commissioni, onde favorire un miglioramento anche delle modalità organizzative del lavoro giurisdizionale.
La diffusione di best practices è talora più rilevante di corpose modifiche normative ed anche qui si deve rilevare che, indipendentemente dalla usuale ottima collaborazione interpersonale fra coloro che esercitano l’attività giurisdizionale e chi svolge funzioni di supporto, amministrative e di altra natura accessoria, spetterà al legislatore introdurre un migliore e più definito rapporto funzionale, anche ad evitare improprie dipendenze gerarchiche diverse da quelle funzionali all’esercizio dell’attività istituzionale giurisdizionale.

 

Credo che anche nel campo della formazione abbiamo fatto buoni passi in avanti, con incontri sistematici sia a livello centrale sia nei territori, tutti segnati da relazioni di alto contenuto scientifico ed abbiamo doverosamente lasciato alla discrezionalità del nuovo consiglio anche l’ipotesi, che tuttavia mi sento di caldeggiare vivamente, di costituire uno strumento specifico, come la Scuola superiore della magistratura tributaria, di cui abbiamo tracciato solo i contorni generali, per soddisfare l’esigenza di professionalità che – assai più che di professionismo – emerge fra i requisiti necessari di chi è inserito nella giurisdizione.

 

In particolare la formazione, che deve essere anche un elemento obbligatorio ai fini delle valutazioni di carriera, non può che essere permanente e di alto profilo scientifico, tenuto conto della complessità della materia tributaria e della poliedricità delle cognizioni che la sua pratica richiede.

 

Non si trascuri la notevole incidenza sul sistema del diritto tributario che hanno le disposizioni europee e quelle internazionali, per l’ormai diffusa dimensione globale del mercato e della sua regolazione fiscale.

Va fatto ringraziamento specifico al MEF di aver tenuto conto nelle disponibilità finanziarie delle specifiche nuove esigenze della formazione.

 

Particolare attenzione dovrà essere rivolta anche all’importante strumento di collaborazione editoriale da cui è nato un portale giuridico specializzato (IlTributario.it), a disposizione di tutti i giudici tributari e che potrà essere il modello di altre iniziative nel settore, perché l’ampia dotazione ai giudici tributari di risorse scientifiche ed informatiche è una delle condizioni necessarie per un buon esercizio di una giurisdizione.

 

Ho già ricordato gli importanti rapporti con la Corte Costituzionale, la Corte di Cassazione e la Scuola superiore della Magistratura; aggiungo qui quelli non meno significativi con le istituzioni ed associazioni che operano nel campo della Giurisdizione tributaria (e specificamente con i Commercialisti e con gli avvocati tributaristi) con i quali, anche al fine di migliorare il sistema di massimazione delle decisioni di merito della giurisdizione e di inserirle nel quadro generale della massimazione in materia tributaria, sono in corso significative iniziative, così come particolare impegno il Consiglio ha dedicato - in collaborazione con la DGT, che ha assunto il compito di dare l’impulso necessario - allo sviluppo del sistema del processo tributario telematico ed alla specifica formazione dei magistrati tributari.
Esprimo qui la banale considerazione che solo la rapida introduzione della obbligatorietà del processo telematico tributario, ovviamente previo completamento delle procedure affinché l’intero rito sia praticabile in forma telematica, potrà renderlo quello strumento di miglioramento dell’efficacia ed efficienza della giurisdizione che già la fase sperimentale ha dimostrato, eliminando inoltre quelle inevitabili incertezze normative sull’intersezione fra rito ordinario e telematico che non giovano ad un ordinato esercizio della giurisdizione, che deve mirare alla tutela sostanziale dei diritti, rispetto a cui le questioni processuali, ed ancor più quelle procedimentali ed organizzative, sono sempre ancillari.

 

Il Consiglio sebbene abbia più volte, in occasione di interventi legislativi in materia di giurisdizione tributaria, manifestato suoi orientamenti e dato suggerimenti con atti a cui rinvio per brevità, e sebbene abbia svolto corpose audizioni di esponenti autorevoli dell’accademia e delle istituzioni e sia stato a sua volta audito in sede parlamentare, ha ritenuto di non dover esporre una propria peculiare visione, fra quelle possibili, sul riordino pur necessario della giurisdizione tributaria ed in particolare sulle ipotesi di rientro della materia fra i compiti della giurisdizione ordinaria o di collocazione della stessa fra le competenze di altra giurisdizione speciale.

 

Si tratta di ipotesi tutte astrattamente praticabili, ma credo di poter indicare fra le cose portate a compimento dal Consiglio quella della ormai inverata consapevolezza, mancata in molte delle proposte affacciatesi negli anni, della consistenza e complessità della giurisdizione attuale, i cui numeri sia di quantità (non meno di duecentomila pronunce all’anno, fra primo e secondo grado) sia di consistenza (controversie pendenti per il valore di decine di miliardi) rendono impraticabili soluzioni basate più su un approccio che mi permetto di definire ideologico o dovuto all’impatto emotivo di quei dolorosi ma isolati episodi a cui ho fatto prima cenno che sul realismo della compatibilità anche economica.

 

Solo per queste ragioni il Consiglio espresse parere non positivo al d.d.l. Ermini ed altri, che prevedeva il trasferimento della giurisdizione alla giustizia ordinaria, peraltro con una fase assai deminuta di impugnazione ed altissimi costi con l’assunzione di ben settecento nuovi magistrati ordinari, mentre manifestò apprezzamento per il d.d.l. Pagliari, che non si occupava di questioni ordinamentali se non per l’istituzione ex lege di una speciale sezione della Corte di Cassazione e statuiva in ordine alla approvazione di un vero e proprio codice del processo tributario.

 

Al proposito, in verità il rito tributario è già ora contraddistinto da adeguata snellezza e semplicità, tuttavia sicuramente ne sarebbe opportuna una rilettura anche alla luce delle importanti modifiche sistemiche introdotte nelle procedure delle giurisdizioni speciali ed un maggior coordinamento con i rimandi, talora non precisi e non esaurienti, che nel rito tributario sono rivolti al rito civile.
Alcuni istituti, ovviamente in particolare quelli che regolano le prove, sono sicuramente da rivedere, così come appare necessario oggetto di nuova indagine la relazione di indifferenza fra giudizio tributario e giudizio penale, attesa anche l’introduzione dell’istituto della estinzione del reato, seppur in termini a parer mio troppo compressi, per la definizione positiva della posizione tributaria “di merito” del contribuente.

 

Sulla base della mia personale valutazione, dovuta solo all’esperienza di chi ha lavorato in molte istituzioni, ma ha soprattutto svolto una umile ma poliedrica attività forense, credo che vi sia bisogno di una riforma significativa della giurisdizione tributaria, che ne rafforzi autonomia ed indipendenza e che renda definitivo il distacco da ogni altro livello istituzionale, come si conviene ad ogni magistratura costituzionalmente orientata nel nostro Paese, ma che vi siano le condizioni ed opportunità, anche di compatibilità organizzativa ed economica, per il suo mantenimento come giurisdizione speciale.
Anche qui, valuterà il Consiglio nella sua assoluta autonomia come orientarsi e come partecipare al dibattito, invero non molto corposo, svoltosi nel recente passato e fino al più recente intervento organico sulla giurisdizione del 2015, che abbiamo valutato come poco significativo e certamente non risolutore.
In particolare, ormai acquisita la costituzionalità di una giurisdizione speciale tributaria, occorre a parere di chi parla concentrarsi su alcune riforme di costo basso o nullo, che pure produrrebbero l’effetto di una maggiore efficienza ed efficacia di una giurisdizione che già ora vanta i migliori risultati in termini di tempestività, coordinate con l’aumento ormai a regime dell’area della mediazione obbligatoria preventiva (che andrebbe affidata a soggetti terzi piuttosto che ad emanazioni pur specializzate del soggetto impositore).
In molte occasioni di dibattito pubblico il Consiglio ed io personalmente abbiamo inoltre chiarito come sia fuorviante il discutere dei tempi del giudizio di legittimità anche in materia tributaria (e talora anche della sua difficoltò di adempiere alla effettiva funzione di legittimità nomofilachica) in riferimento alla giurisdizione tributaria nel suo complesso; come ormai anche le riforme più di recente tentate dimostrano, il problema va piuttosto inscritto nell’abnorme dilatarsi del giudizio di legittimità nell’intero sistema giudiziario italiano ed in quella sede, e non in quella del tutto impropria della giurisdizione tributaria, affrontato e risolto, a meno che non si voglia continuare a tollerare l’abnorme dilatarsi dei giudizio di legittimità e di ultima istanza, compresa la funzione nomofilachica, nel sistema giurisdizionale del Paese.

 

Cito qui da ultimo anche i problemi di organizzazione e funzionamento del consiglio, sempre alla faticosa ricerca dell’inveramento dei principi di autonomia finanziaria, organizzativa e contabile che la legge riconosce, ma che la presenza all’interno dell’organizzazione del MEF rende oggettivamente di difficile attuazione e lo stesso irrisolto problema dello status dei consiglieri anche rispetto a quello degli altri organi di autogoverno delle magistrature, cui pure dovrebbe automaticamente compararsi e che tuttora provoca un ampio contenzioso fra i consiglieri, il MEF e lo stesso Consiglio, che solo un adeguato intervento legislativo potrebbe risolvere.
Non superfluo aggiungere che, rispetto all’ampiezza e complessità dei compiti d’istituto, inadeguati appaiono gli organici e insufficienti le dotazioni finanziarie, anche se si è riusciti ad affrontare situazioni complesse, con un nuovo sistema contabile ispirato ai principi economici e non più puramente finanziari e si è posta mano a progetti, come la digitalizzazione del fascicolo del giudice, che richiedono particolari competenze ed attività.
Le stesse procedure concorsuali (massimamente quella pubblica con decine di migliaia di concorrenti) hanno richiesto l’impiego di mezzi straordinari.
È stata superata ritengo complessivamente bene, grazie all’impegno del personale e delle commissioni elettorali la prova dell’assunzione diretta da parte del Consiglio della responsabilità della celebrazione delle elezioni dei rappresentanti dei giudici tributari nel Consiglio.
Sarà compito del prossimo Consiglio esplorare la possibilità di una maggiore collaborazione organica dei giudici tributari, dell’accademia e degli operatori della materia alle attività istruttorie, specie scientifiche e culturali, che sempre precedono l’attività deliberativa e di cui abbiamo avvertito l’irrisolta opportunità.
Consegniamo ad ogni buon conto a chi ci succede un Consiglio con i conti in ordine, dotato di una sede stabilmente definita per i prossimi anni, pronto ad affrontare le sfide che sicuramente verranno.

 

Vi ringrazio e vi auguro buon lavoro.

(Fonte: iltributario.it)