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COMUNITARIO e INTERNAZIONALE

immigrazione | 20 Marzo 2015

Il ricongiungimento familiare può essere subordinato al superamento dell’esame di lingua e cultura

di Ivan Libero Nocera - Avvocato in Torino - Weigmann Studio Legale e professore a contratto presso l'Università di Brescia

  Il ricongiungimento familiare di coniugi cittadini di extra-UE può essere subordinato al superamento dell’esame, da parte del coniuge che intenda avvalersi del ricongiungimento e anteriormente al suo ingresso nel paese, di un esame di integrazione. Tuttavia, in caso di irragionevolezza ovvero di circostanze particolari è comunque possibile, nel singolo caso, beneficiare dell’esenzione dall’esame e inoltre, le tasse di partecipazione all’esame non devono essere di entità tale da rappresentare un ostacolo all’esercizio del diritto al ricongiungimento familiare.

(Avvocato Generale, conclusioni, 19 marzo 2015, causa C-153/14)

 

Lo afferma l’Avvocato Generale presso la Corte di Giustizia nelle sue conclusioni nella causa C-153/14 del 19 marzo 2015.
La questione. La controversia riguarda la materia del ricongiungimento dei coniugi cittadini di paesi terzi. In particolare, l’Olanda subordina il ricongiungimento familiare di coniugi cittadini di paesi terzi al superamento, da parte del coniuge che intenda avvalersi del ricongiungimento e anteriormente al suo ingresso nel paese, di un esame di integrazione, volto a dimostrare il possesso di conoscenze di base della lingua neerlandese nonché conoscenze di base della cultura del paese (ad esempio, viene chiesto se nei Paesi Bassi gli uomini e le donne godano degli stessi diritti, se i Paesi Bassi conoscano una separazione tra Stato e Chiesa ovvero a decorrere da quale età viga l’obbligo scolastico per i bambini).
L’esame di lingua e cultura. Tale misura è intesa a migliorare la situazione di partenza di coloro che si avvalgano del ricongiungimento familiare nei Paesi Bassi e a facilitare l’integrazione dei nuovi arrivati contrastando al contempo i matrimoni forzati. L’esenzione dall’esame può essere concessa in casi di grave impedimento fisico o psichico ovvero nei casi in cui colui che intenda avvalersi del ricongiungimento familiare non sia in grado, nel lungo periodo, in presenza di circostanze individuali del tutto particolari, di superare l’esame dimostrando di aver compiuto tutti gli sforzi che possano ragionevolmente attendersi ai fini del superamento dell’esame stesso. Inoltre, i cittadini di determinati paesi terzi, quali il Canada e gli Stati Uniti, sono esenti dall’obbligo di esame. All’esame viene ammesso solamente colui che abbia provveduto al versamento della tassa di partecipazione pari a 350 euro. In caso di ripetizione la tassa va assolta nuovamente. Ai fini della preparazione all’esame i Paesi Bassi offrono un pacchetto autodidattico in diciotto lingue.
La vicenda. La fattispecie riguarda una cittadina dell’Azerbaijan e una della Nigeria che intendono ricongiungersi con i rispettivi coniugi, anch’essi cittadini di paesi terzi e residenti in Olanda. Questi hanno invocato la sussistenza di disturbi fisici e psichici al fine di ottenere l’esenzione dall’esame di lingua. Le autorità competenti non hanno peraltro ritenuto tali disturbi sufficientemente gravi e hanno quindi respinto la richiesta. Il Consiglio di Stato olandese chiede quindi alla Corte di Giustizia se tale esame di integrazione sia compatibile con la direttiva sul ricongiungimento familiare che consente agli Stati membri, nel capo intitolato «condizioni richieste per l’esercizio del diritto al ricongiungimento familiare» di imporre a cittadini di paesi terzi l’assolvimento di misure di integrazione.
Il quadro normativo. Per meglio comprendere la fattispecie al centro della controversia oggetto delle conclusioni dell’Avvocato Generale risulta opportuno ricordare che lo scopo della direttiva 2003/86/CE del 22 settembre 2003 relativa al ricongiungimento familiare è quello di fissare le condizioni dell’esercizio del diritto al ricongiungimento familiare di cui dispongono i cittadini di paesi terzi. Gli Stati membri possono chiedere ai cittadini di paesi terzi di soddisfare le misure di integrazione, conformemente alla legislazione nazionale. Inoltre si prevede che uno Stato membro possa esigere che i cittadini di paesi terzi che ambiscano ad ottenere lo status di soggiornante di lungo periodo soddisfino le «condizioni di integrazione», conformemente alla legislazione nazionale.
L’esame di lingua è una misura di integrazione? L’Avvocato Generale si sofferma in primo luogo sulla questione se l’esame di integrazione olandese possa essere considerato quale «misura di integrazione» ai sensi dell’art. 7, paragrafo 2, della direttiva relativa al ricongiungimento familiare. Nel diritto comunitario non si rinviene nessuna definizione della nozione di misura di integrazione sulla base della quale sia possibile valutare se essa possa ricomprendere anche esami di integrazione come quello olandese. Tuttavia la nozione di «misura» è sufficientemente ampia da ricomprendere un esame di integrazione. Pertanto, l’esame di integrazione olandese quale condizione per l’ingresso può essere inteso, a prescindere dalla terminologia impiegata nella direttiva sullo status di soggiornante di lungo periodo, come una «misura di integrazione» ai sensi dell’art. 7, paragrafo 2, della direttiva relativa al ricongiungimento familiare. Tuttavia, la misura olandese controversa deve essere adeguata anche rispetto allo scopo di integrazione perseguito e non può mettere in discussione l’efficacia pratica della direttiva relativa al ricongiungimento familiare, aspetto questo che dovrà essere esaminato in prosieguo nel quadro di un esame di proporzionalità.
L’obbligo dell’esame di lingua favorirebbe l’integrazione. L’apprendimento della lingua costituirebbe un presupposto essenziale ai fini dell’integrazione. Le conoscenze linguistiche non solo migliorerebbero le prospettive di cittadini di paesi terzi sul mercato del lavoro, bensì consentirebbero loro altresì di poter autonomamente chiedere aiuto nel paese ospitante in situazioni di bisogno. Conoscenze di base della cultura del paese ospitante permetterebbero inoltre a coloro che si avvalgano del ricongiungimento di prendere dimestichezza con le regole base della convivenza, il che potrebbe contribuire ad evitare malintesi e violazioni della legge. L’esame di integrazione costituirebbe parimenti una misura adeguata, venendo richieste, segnatamente, solo conoscenze linguistiche elementari, che, di regola, potrebbero essere acquisite senza particolari difficoltà. L’esenzione prevista per i cittadini di determinati paesi terzi non dovrebbe essere inoltre inteso nel senso di un’incoerenza della normativa olandese, considerato che la direttiva consentirebbe la concessione di un trattamento preferenziale sulla base di accordi bilaterali.
L’esame di integrazione è una misura proporzionale? Secondo l’Avvocato Generale, tuttavia, la normativa olandese sarebbe sproporzionata e incompatibile con la direttiva se l’esame di integrazione venisse imposto anche in situazioni in cui ciò non sia ragionevole, in considerazione della situazione personale di colui che intenda avvalersi del ricongiungimento familiare ovvero qualora, per circostanze particolari del singolo caso, sussistano motivi che impongano di autorizzare il ricongiungimento malgrado il mancato superamento dell’esame. Spetta al Consiglio di Stato compiere tali valutazioni e verificare se la clausola relativa ai casi più difficili consenta di tener conto di tali esigenze.
Occorre applicare un criterio di ragionevolezza. Pertanto è necessario operare avendo riguardo al generale principio di ragionevolezza, in base al quale possono assumere rilievo, oltre alle condizioni di salute dell’interessato, alle sue capacità cognitive e al suo livello di formazione, anche fattori quali la disponibilità di materiale preparatorio comprensibile per il medesimo, i relativi costi e il dispendio di tempo. Non in tutti casi è possibile pretendere, da colui che intenda avvalersi del ricongiungimento familiare e che non padroneggi nessuna delle diciotto lingue in cui è disponibile il materiale didattico di preparazione all’esame, l’apprendimento anzitutto di una delle dette lingue per poi poter iniziare, con l’ausilio del materiale didattico stesso, l’effettiva preparazione all’esame.
Non ci possono essere discriminazioni economiche. L’Avvocato Generale precisa che la direttiva non ammette disposizioni nazionali che colleghino un esame di integrazione al versamento di tasse, la cui imposizione risulti idonea ad impedire, a coloro che intendano avvalersi del ricongiungimento, di esercitare il relativo diritto. Nella specie tale pericolo sussiste posto che tasse in misura di 350 euro possono costituire, in varie parti del mondo, alla luce del reddito pro capite locale un onere elevato. Di conseguenza, la previsione di tali tasse potrebbe così creare un ostacolo sproporzionato idoneo a ledere l’obiettivo perseguito dalla direttiva nonché la sua efficacia pratica, tanto più che le tasse di iscrizione previste per sostenere l’esame sono dovute ex novo per ogni tentativo. In tali casi, un rimedio potrebbe essere costituito, in particolare, da misure di esenzione o di dilazione. Spetta quindi al Consiglio di Stato accertare se e in qual misura ciò sia possibile in base al diritto olandese.
In conclusione. Secondo l’Avvocato Generale è ammissibile una misura di integrazione consistente nell’obbligo dell’esame di lingua e cultura purché tale obbligo venga meno nei casi in cui non sia ragionevole richiederne il superamento al soggetto che intenda avvalersi del ricongiungimento. In ogni caso non si deve collegare tale esame al versamento di tasse, la cui imposizione risulti idonea ad impedire, a coloro che intendano avvalersi del ricongiungimento, di esercitare il relativo diritto.