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pubblico impiego | 18 Marzo 2015

Dirigenti delle Agenzie fiscali: le procedure di nomina sono illegittime

di Giuseppe Marino - Avvocato e Dottore di ricerca in Giustizia costituzionale

La disciplina che consente alle Agenzie delle Dogane, delle Entrate e del Territorio di attribuire incarichi dirigenziali a propri funzionari fino all’espletamento delle procedure concorsuali (da completare entro il 31 dicembre 2013), facendo salvi gli incarichi già conferiti, è incostituzionale.

(Corte Costituzionale, sentenza n. 37/15; depositata il 17 marzo)

 

Lo ha stabilito la Corte Costituzionale, con la sentenza n. 37, depositata il 17 marzo 2015.
Agenzie fiscali: il conferimento degli incarichi dirigenziali ai funzionari è legittimo? La pronuncia in commento trae origine dalla questione di legittimità costituzionale dell’art. 8, comma 24, d.l. n. 16/2012 («Disposizioni urgenti in materia di semplificazioni tributarie, di efficientamento e potenziamento delle procedure di accertamento»), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, l. n. 44/2012.
La disposizione censurata, dopo aver autorizzato le Agenzie delle Dogane, delle Entrate e del Territorio ad espletare procedure concorsuali, da completarsi entro il 31 dicembre 2013, per la copertura delle posizioni dirigenziali vacanti, opera in due distinte direzioni: fa salvi, per il passato, gli incarichi dirigenziali già affidati dalle menzionate Agenzie a propri funzionari e consente, nelle more dell’espletamento delle richiamate procedure concorsuali, di attribuire incarichi dirigenziali a propri funzionari, mediante la stipula di contratti di lavoro a tempo determinato, la cui durata è fissata in relazione al tempo necessario per la copertura del posto vacante tramite concorso. Questi incarichi sono attribuiti con «apposita procedura selettiva». Dopo aver precisato che ai funzionari cui è conferito l’incarico compete lo stesso trattamento economico dei dirigenti, la disposizione in questione stabilisce che le citate Agenzie non potranno attribuire nuovi incarichi dirigenziali secondo le modalità appena descritte dal momento della «assunzione dei vincitori delle procedure concorsuali di cui al presente comma».
Ad avviso del giudice a quo, la norma censurata, consentendo l’attribuzione di incarichi a funzionari privi della relativa qualifica, aggirerebbe la regola costituzionale di accesso ai pubblici uffici mediante concorso, in violazione degli artt. 3 e 97 Cost..
La deroga alla regola del concorso è legittima, a condizione che sia (effettivamente) temporanea. La pronuncia in commento richiama il consolidato orientamento della giurisprudenza costituzionale secondo cui il conferimento di incarichi dirigenziali nell’ambito di un’Amministrazione pubblica deve avvenire previo esperimento di un pubblico concorso, con la precisazione che il concorso è necessario anche nei casi di nuovo inquadramento di dipendenti già in servizio. Anche il passaggio ad una fascia funzionale superiore comporta «l’accesso ad un nuovo posto di lavoro corrispondente a funzioni più elevate ed è soggetto, pertanto, quale figura di reclutamento, alla regola del pubblico concorso» (così Corte Cost. n. 194/2002; in senso conforme cfr., ex plurimis, Corte Cost. n. 217/2012, n. 7/2011 e n. 150/2010).
In apparenza, la disposizione impugnata non si pone in contrasto con tali principi, dal momento che non conferisce in via definitiva incarichi dirigenziali a soggetti privi della relativa qualifica, ma consente, in via asseritamente temporanea, l’assunzione di tali incarichi da parte di funzionari, in attesa del completamento delle procedure concorsuali. Tuttavia, l’aggiramento della regola del concorso pubblico si rivela sia alla luce delle circostanze di fatto, precedenti e successive alla proposizione della questione di costituzionalità, sia all’esito di un più attento esame della disciplina in parola.
Ed infatti, per colmare le carenze nell’organico dei propri dirigenti, l’Agenzia delle Entrate ha, negli anni, fatto ampio ricorso alla facoltà, prevista dal proprio regolamento di amministrazione, di procedere, per «inderogabili esigenze di funzionamento dell’Agenzia», alla copertura provvisoria delle eventuali vacanze verificatesi nelle posizioni dirigenziali, mediante la stipula di contratti individuali di lavoro a termine con propri funzionari, «fino all’attuazione delle procedure di accesso alla dirigenza» e, comunque, fino ad un termine finale predeterminato. Sennonché, questo termine finale è stato di volta in volta prorogato, a partire dal 2006, con apposite delibere del Comitato di gestione dell’Agenzia: al momento della proposizione della questione di legittimità costituzionale, risultava fissato al 31 dicembre 2010; dopo la proposizione della questione, il termine è stato prorogato altre due volte, da ultimo al 31 maggio 2012.
Le reiterate proroghe del termine finale hanno di fatto consentito, negli anni, di utilizzare uno strumento pensato per situazioni peculiari quale metodo ordinario per la copertura di posizioni dirigenziali vacanti. Secondo la giurisprudenza, l’illegittimità di questa modalità di copertura delle posizioni dirigenziali deriva dalla sua non riconducibilità, né al modello dell’affidamento di mansioni superiori a impiegati appartenenti ad un livello inferiore, né all’istituto della cosiddetta reggenza (cfr. TAR Lazio, Roma, Sez. II, n. 7636/2011 e n. 6884/2011).
Quando il “transitorio” rischia di diventare “definitivo”. Secondo la Consulta, gli obbiettivi reali della disposizione in esame sono, da un lato, quello di far salvi i contratti stipulati in passato tra le Agenzie e i propri funzionari e, dall’altro, di consentire ulteriormente che, nelle more dell’espletamento delle procedure concorsuali (da completare entro il 31 dicembre 2013), le Agenzie attribuiscano incarichi dirigenziali a propri funzionari, mediante la stipula di contratti di lavoro a tempo determinato, la cui durata è fissata in relazione al tempo necessario per la copertura del posto vacante tramite concorso. Dopo la proposizione della questione di legittimità costituzionale, il termine originariamente fissato per il «completamento» delle procedure concorsuali è stato prorogato due volte, dapprima al 31 dicembre 2014 e, successivamente, al 30 giugno 2015.
Tali interventi – ad avviso del giudice delle leggi – hanno aggravato gli aspetti lesivi della disposizione impugnata. In tal modo, infatti, il legislatore ha apparentemente riaffermato, da un lato, la temporaneità della disciplina, fissando nuovi termini per il completamento delle procedure concorsuali, ma, dall’altro, allontanando sempre di nuovo nel tempo la scadenza di questi, ha operato in stridente contraddizione con l’affermata temporaneità.
Il principio del concorso pubblico non ammette deroghe sine die. La norma impugnata esibisce, quale caratteristica essenziale, la propria temporaneità: il ricorso alla descritta modalità di copertura delle posizioni dirigenziali vacanti sarebbe provvisorio, in quanto strettamente collegato all’indizione di regolari procedure concorsuali per l’accesso alla dirigenza, da completarsi entro un termine ben identificato, che la disposizione impugnata, in origine, fissava al 31 dicembre 2013.
Tuttavia, al termine, certo nell’an e nel quando, del completamento delle procedure concorsuali – nelle cui more è possibile attribuire incarichi dirigenziali con le modalità descritte – si affianca un diverso termine, certo nella sola attribuzione del diritto all’assunzione, ma incerto nel quando, perché tra il completamento delle procedure concorsuali (coincidente con l’approvazione delle graduatorie) e l’assunzione dei vincitori, può trascorrere, per i più diversi motivi, anche un notevole lasso di tempo.
È quindi lo stesso tenore testuale della disposizione impugnata a non escludere che, pur essendo concluse le operazioni concorsuali, le Agenzie interessate possano prorogare, per periodi ulteriori, gli incarichi dirigenziali già conferiti a propri funzionari, in caso di ritardata assunzione di uno o più vincitori: in contraddizione con l’affermata temporaneità, il termine finale fissato dalla disposizione impugnata finisce per non essere «certo, preciso e sicuro» (cfr. Corte Cost., n. 102/2013).
La norma censurata è, pertanto, incostituzionale per violazione degli artt. 3, 51 e 97 Cost..