La P.A. agisce senza poteri: al giudice ordinario la decisione sul risarcimento del danno

Nella materia dei procedimenti di espropriazione per pubblica utilità, appartengono alla cognizione del giudice ordinario le ipotesi residuali in cui l'Amministrazione abbia agito nell'assoluto difetto di una potestà ablativa, ossia i casi di occupazione c.d. usurpativa nei quali manca la dichiarazione di pubblica utilità dell'opera in ragione della quale è stata disposta l'occupazione di un fondo oppure i casi di c.d. sconfinamento che ricorre qualora la realizzazione dell'opera pubblica abbia interessato un terreno diverso o più esteso rispetto a quello considerato dal presupposto provvedimento di approvazione del progetto , poiché tali fattispecie non sono in alcun modo riconducibili all'esercizio di una potestà amministrativa, trattandosi, in altre parole, di meri comportamenti materiali tenuti in carenza assoluta di potere.

Con ordinanza dell’8 luglio 2019, n. 18272, le Sezioni Unite della Cassazione, nell’ambito di un regolamento di giurisdizione, sanciscono la giurisdizione del giudice ordinario qualora venga proposta domanda risarcitoria relativa ad attività della pubblica amministrativa svoltasi in assenza di autorizzazione o in difetto di potestà. Il caso. L’ordinanza in commento, relativa ad un regolamento di giurisdizione, ha origine dall’azione risarcitoria promossa dai proprietari di alcuni terreni espropriati dalla pubblica amministrazione per la realizzazione di lavori di pubblica utilità. La questione di rilievo è che nelle more dello svolgimento di tali lavori, ritualmente autorizzati e descritti nel provvedimento prefettizio, la pubblica amministrazione occupava una porzione attigua senza autorizzazione alcuna determinando un danno ai proprietari. Adito il giudice ordinario, questi si dichiarava non competente in favore del giudice amministrativo. Riassunto il giudizio innanzi al TAR, il giudice amministrativo accertava la rinuncia alla domanda relativa ai terreni oggetto di esproprio originario e sospendeva il giudizio per la parte relativa al risarcimento derivante dal c.d. sconfinamento o comunque occupata dalla P.A Le Sezione Unite, ravvisando nella condotta dalla P.A. un illecito comune e permanente, affermano la sussistenza del giudice ordinario, richiamando anche alcune analoghe pronunce in materia. Conflitto di giurisdizione come e perché. Come visto in precedenza, la pronuncia in commento viene resa nell’ambito di un regolamento di giurisdizione, ovvero in presenza di un conflitto tra giudici in ordine alla giurisdizione competente a dirimere la controversia. Le Sezioni Unite spiegano, proprio nella pronuncia in commento, quando è configurabile, in concreto, un conflitto reale di giurisdizione tale situazione si verifica nel caso in cui entrambe le decisioni in contrasto siano emesse in funzione conclusiva del giudizio in punto di giurisdizione, del che è prova di norma, l'adozione della forma della sentenza, ancorché non passata in giudicato per contro, in presenza di un provvedimento avente la forma dell'ordinanza, l'operatività del principio di prevalenza della forma sulla sostanza è condizionata dall'onere di allegazione e dimostrazione dell'effettiva realizzazione della funzione suddetta, la quale, in caso di pronuncia declinatoria della giurisdizione, postula la cessazione del procedimento davanti al giudice che abbia emesso la pronuncia medesima. Nel caso in cui, invece, il provvedimento adottato appaia meramente ordinatorio e non postuli, pertanto, in alcun modo, la cessazione del procedimento dinanzi a quel giudice, l'inidoneità del provvedimento denunciato a pregiudicare la risoluzione della controversia non esclude, peraltro, la possibilità di convertire il ricorso stesso in istanza per regolamento preventivo di giurisdizione, purché ricorrano, nella fattispecie concreta, i presupposti dati dalla pendenza del processo, dall'inesistenza di una pronuncia di merito nella controversia e dall'inesistenza di una pronuncia passata in giudicato in ordine alla giurisdizione. Procedimenti per espropriazione e competenza del giudice amministrativo. In termini generali, va ricordato che nella materia dei procedimenti di espropriazione per pubblica utilità, sono devolute alla giurisdizione amministrativa esclusiva tutte le controversie nelle quali si faccia questione di attività di occupazione e trasformazione di un bene conseguenti ad una dichiarazione di pubblica utilità e con essa congruenti, anche se il procedimento all'interno del quale sono state espletate non sia sfociato in un tempestivo e formale atto traslativo della proprietà. Occupazione usurpativa o sconfinamento competente è il giudice ordinario. Nel diverso caso, invece, di occupazione di aree al di là dei confini segnati dal decreto di esproprio c.d. sconfinamento o in caso di attività di puro fatto c.d. occupazione usurpativa posta in essere in carenza assoluta di potere, si è in presenza di una condotta che integra un illecito comune a carattere permanente, lesivo del diritto soggettivo e non diverso da quello che potrebbe venire commesso da un privato che leda diritti dei terzi, onde l’azione risarcitoria del danno che ne è conseguito rientra nella giurisdizione del Giudice Ordinario. Sconfinamento ed acquisizione sanante. In tema di espropriazione, nell'ipotesi di c.d. sconfinamento, l'occupazione e/o trasformazione del terreno da parte della P.A. si configura come un comportamento di mero fatto, perpetrato in carenza assoluta di potere, che integra – come visto in precedenza - un illecito a carattere permanente, lesivo del diritto soggettivo. L’azione risarcitoria, devoluta al giudice ordinario, non viene modificata dalla disciplina della c.d. acquisizione sanante tale norma, infatti, disciplina i presupposti per l'adozione del relativo provvedimento e la misura dell'indennizzo per il pregiudizio patrimoniale conseguente alla perdita definitiva dell'immobile, risultando, quindi, ininfluente in ordine ai criteri attributivi della giurisdizione sulle domande di risarcimento da occupazione sine titulo . Occupazione illegittima e risarcimento del danno. Quanto alla determinazione del risarcimento del danno per mancato godimento del bene a cagione dell'occupazione illegittima per il periodo antecedente al momento abdicativo del diritto di proprietà , questo può essere calcolato, ai sensi dell'art. 34, comma 4, d.lgs. n. 104/2010, in assenza di opposizione delle parti e in difetto della prova rigorosa di diversi ulteriori profili di danno, facendo applicazione, in via equitativa, dei criteri risarcitori dettati dall'art. 42- bis d.P.R. n. 327/2001, e dunque in una somma pari al 5% annuo del valore del terreno. Provvedimento espropriativo poi annullato sempre competente il giudice amministrativo. Si segnala, per completezza, che la controversia avente ad oggetto questioni riguardanti il caso in cui un'amministrazione pubblica abbia occupato un terreno in esecuzione di un provvedimento espropriativo, ancorché poi annullato in sede giurisdizionale o di autotutela, è devoluta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

Corte di Cassazione, sez. Unite Civili, ordinanza 18 giugno – 8 luglio 2019, n. 18272 Presidente Di Cerbo – Relatore Genovese Fatti di causa 1.- Le signore S.L. ed A.M. proponevano azione risarcitoria per i danni da loro subiti a seguito dell’adozione di due decreti prefettizi in data 5 dicembre 1996 e 14 luglio 2000 finalizzati all’occupazione d’urgenza di una porzione dei terreni di loro proprietà situati in omissis censiti al catasto terreni, fol. n. , part. n. , ma ora n. , per un totale di mq. 1.410 , in favore di Italferr SpA e per conto di TAV-Treno Alta Velocità SpA, per la progettazione esecutiva e la realizzazione dell’opera pubblica relativa alla costruzione del tratto urbano di XXXX della linea ferroviaria omissis dal Km. 2+273 al Km 11+880 di progetto e del raddoppio della linea omissis nel tratto omissis dal Km. 0+000 al Km 8+715 . 1.1. - La realizzazione delle opere programmate aveva determinato l’irreversibile trasformazione della porzione dei terreni delle attrici, oggetto dell’occupazione, in relazione ai quali, comunque, in data 15 febbraio 2006 era intervenuto il decreto di espropriazione per l’estensione di mq. 1.410 dell’area in proprietà delle menzionate attrici. 1.2. - Le istanti, inoltre, esponevano al Tribunale di Roma che, nel corso dell’anno 2003, era stata occupata anche un’altra striscia di terreno, contigua a quella oggetto del precedente insediamento 19iuno-2000 , per un’estensione di circa 120 mq, e finalizzata alla realizzazione dello svincolo stradale posto sulla via omissis . 2. - Il giudice adito, con sentenza n 7165 del 2009, declinava la propria giurisdizione sull’intera controversia, indicando nell’AGA quello competente alla decisione. 3. - Le signore S. riassumevano il processo avanti al TAR del Lazio, con ricorso del 2010, che il GA, con sentenza parziale, dichiarava improcedibile per sopravvenuta carenza d’interesse atteso che le ricorrenti, con memoria del 5 aprile 2017, avevano espressamente rinunciato alla domanda relativa al risarcimento del danno per l’occupazione espropriativa riguardante l’area di 1.410 mq, già oggetto dei due decreti di occupazione del Prefetto di Roma e del successivo decreto di esproprio. 3.1. - Con separata Ordinanza, lo stesso TAR, rilevato che l’originaria domanda giudiziale comprendeva anche l’ulteriore richiesta risarcitoria ossia, quella relativa all’occupazione di fatto finalizzata alla costruzione di un nuovo svincolo stradale in direzione di Roma centro e perciò diversa, pur se apparentemente collegata, con la realizzazione dell’opera ferroviaria sollevava conflitto negativo di giurisdizione, ai sensi dell’art. 11, comma 3, CPA e sospendeva il relativo giudizio. 3.2. - Premesso che detta seconda attività svolta dalla PA, integrante un’ipotesi di occupazione da cd. sconfinamento, non era rappresentativa dell’esercizio di un pubblico potere - ma di un’attività di puro fatto cd. occupazione usurpativa , perché posta in essere in carenza assoluta di potere e, perciò, costituente un illecito comune a carattere permanente -, affermava la sussistenza della giurisdizione dell’AGO, secondo l’indirizzo condiviso sia dal GA Cons. Stato, sent. n. 1425 del 2017 che del GO SU, sent. n. 25044 del 2016 . 4. - Il PG, nella sua requisitoria scritta, aderendo alle argomentazioni del Giudice remittente, ha concluso per la dichiarazione della giurisdizione dell’AGO, con le pronunzie conseguenziali. 4.1. - Le parti private non hanno svolto difese. Ragioni della decisione 1. - Preliminarmente, va affermata l’ammissibilità del conflitto, atteso che il TAR remittente, sia pure con provvedimento in forma di ordinanza, ha sostanzialmente esaurito la materia sottopostale a seguito della declinatoria di giurisdizione da parte del GO, dopo la parziale decisione del merito relativa alle questioni rientranti nella propria potestas iudicandi, diversamente da quelle residue sulle quali qui invoca la pronuncia regolatrice da parte di queste SU e, solo in sua attesa, si dispone la sospensione del processo . 1.1. - Ciò in conformità del principio di diritto già affermato da questa stessa Corte Sez. U, Ordinanza n. 22496 del 2004 , secondo cui perché sia configurabile un conflitto reale di giurisdizione, che può essere denunciato alle Sezioni Unite della Corte di cassazione, è necessario che entrambe le decisioni in contrasto siano emesse in funzione conclusiva del giudizio in punto di giurisdizione, del che è prova di norma, l’adozione della forma della sentenza, ancorché non passata in giudicato, mentre, in presenza di un provvedimento avente la forma dell’ordinanza, l’operatività del principio di prevalenza della forma sulla sostanza è condizionata dall’onere di allegazione e dimostrazione dell’effettiva realizzazione della funzione suddetta, la quale, in caso di pronuncia declinatoria della giurisdizione, postula la cessazione del procedimento davanti al giudice che abbia emesso la pronuncia medesima . diversamente, dal caso nel quale il provvedimento adottato appaia meramente ordinatorio e non postuli, pertanto, in alcun modo, la cessazione del procedimento dinanzi a quel giudice . 2. - Nel merito del conflitto, si osserva che non v’è alcuna contestazione riguardo ai presupposti fattuali le ricorrenti innanzi al GA, dopo la pronuncia declinatoria resa dal Tribunale ordinario, hanno riassunto il processo davanti al TAR del Lazio, il quale, con sentenza parziale, ha definito la domanda relativa al risarcimento del danno per l’occupazione espropriativa riguardante l’area di 1.410 mq, già oggetto dei due decreti di occupazione adottati dal Prefetto di Roma il primo del 1996 ed il secondo del 2000 e del successivo decreto di esproprio finalizzato alla realizzazione dell’opera ferroviaria, ed ha poi, con separata ordinanza, sollevato conflitto negativo di giurisdizione, ai sensi dell’art. 11, comma 3, CPA, negando la propria potestas iudicandi con riferimento all’occupazione di fatto di altra area di complessivi mq 120 , compiuta nel 2003, e finalizzata alla costruzione di un nuovo svincolo stradale in direzione di Roma centro e perciò di un’opera diversa, pur se apparentemente collegata, con la realizzazione di quella ferroviaria . 2.1. - Osserva, correttamente il giudice remittente, che detta seconda e ulteriore attività svolta dalla PA, integra un’ipotesi di occupazione usurpativa da cd. sconfinamento, senza costituire l’esercizio di un pubblico potere ma, solo, un’attività di puro fatto la cd. occupazione usurpativa , essendo stata posta in essere nella carenza assoluta di potere sicché essa integrerebbe un illecito comune a carattere permanente, in ordine al quale sussisterebbe la giurisdizione dell’AGO, secondo l’indirizzo condiviso sia dal GA Cons. Stato, sent. n. 1425 del 2017 che del GO SU, sent. n. 25044 del 2016 . 3. - La tesi, che è condivisa dal PG, è fondata. 3.1. - Infatti, si è già detto SU sent. n. 25044 del 2016 ord. n. 26285 del 2018 che in tema di espropriazione, nell’ipotesi di cd. sconfinamento, che ricorre qualora la realizzazione dell’opera pubblica abbia interessato un terreno diverso o più esteso rispetto a quello considerato dai presupposti provvedimenti amministrativi di approvazione del progetto, la dichiarazione di pubblica utilità, pur emessa, è riferibile ad aree diverse da quelle di fatto trasformate, sicché l’occupazione e/o trasformazione del terreno da parte della P.A. si configura come un comportamento di mero fatto, perpetrato in carenza assoluta di potere, che integra un illecito a carattere permanente, lesivo del diritto soggettivo cd. occupazione usurpativa , onde l’azione risarcitoria del danno che ne è conseguito rientra nella giurisdizione del giudice ordinario in precedenza anche Sez. U, Sentenza n. 3723 del 2007 . 4. - La giurisdizione spetta pertanto all’AGO, dinanzi alla quale le parti vanno rimesse per la prosecuzione del procedimento, nell’osservanza della seguente regula iuris in tema di conflitto di giurisdizione avente ad oggetto una controversia relativa ad un’ipotesi di cd. sconfinamento, ossia del caso in cui la realizzazione dell’opera pubblica abbia interessato un terreno diverso o più esteso rispetto a quello considerato dai provvedimenti amministrativi di occupazione e di espropriazione, oltre che dalla dichiarazione di pubblica utilità, l’occupazione e la trasformazione del terreno da parte della P.A. costituisce un comportamento di mero fatto, perpetrato in carenza assoluta di potere, che integra un illecito a carattere permanente, lesivo del diritto soggettivo cd. occupazione usurpativa , onde l’azione risarcitoria del danno, che ne è conseguito, rientra nella giurisdizione del giudice ordinario. 5. - La proposizione d’ufficio del regolamento di giurisdizione esclude la necessità di provvedere al regolamento delle spese processuali. P.Q.M. Dichiara la giurisdizione dell’AGO, dinanzi alla quale rimette le parti in causa, nel termine di legge.