Terzo mandato consecutivo: decadenza e scorrimento del primo dei non eletti

Il Consiglio Nazionale Forense con la decisione n. 1 del 2020 depositata il 15 gennaio scorso ha preso posizione in ordine alle conseguenze dell’intervenuta elezione a consigliere dell’ordine degli avvocati di chi aveva già svolto due mandati consecutivi.

Dopo le riassunzioni dei giudizi a seguito della nota sentenza della Corte Costituzionale che aveva ritenuto infondate le questioni di legittimità costituzionale del divieto del terzo mandato consecutivo, il Consiglio Nazionale Forense era chiamato a decidere le sorti delle elezioni che erano state oggetto dei reclami elettorali. La soluzione del Consiglio Nazionale Forense di oggi. che ha avuto ad oggetto le elezioni del Consiglio dell’ordine degli avvocati di Latina - è che l’avvocato che ha svolto due mandati consecutivi quale consigliere dell’ordine è ineleggibile non potendo svolgere il terzo mandato consecutivo. Se quell’avvocato viene eletto, dovrà essere dichiarato decaduto con conseguente dichiarazione di subentro del primo dei non eletti. Subentro del primo dei non eletti. Ed infatti, per il CNF dopo la decadenza la soluzione operativa per integrare il consiglio dell’ordine è la sostituzione del decaduto con il primo dei non eletti. E ciò perchè l’art. 16 della l. 113/2017 nello statuire la regola del subentro del primo dei non eletti in caso di morte, rinunzia, dimissioni, decadenza, impedimento permanente per qualsiasi causa di uno o più consiglieri – adotta una soluzione volta a comprendere tutte le ipotesi di impedimento a ricoprire l’ufficio senza più distinguere, come invece poteva ritenersi nel sistema previgente, tra ipotesi di decadenza dell’incarico ex nunc per morte e dimissioni ed ex tunc per ineleggibilità Cass. S.U. 24 novembre 2011, n. 24812 . Valgono anche i mandati infra-biennali Oltre all’affermazione del principio di diritto appena visto che sarà verosimilmente destinato a trovare applicazione anche per gli altri contenziosi ancora pendenti sulla medesima questione , il Consiglio Nazionale Forense prende posizione anche su due questioni che il caso concreto rendeva necessario esaminare. La prima questione riguardava la possibilità di attribuire efficacia interruttiva del divieto di terzo mandato consecutivo allo svolgimento di un mandato infra-biennale svolto dall’avvocato che intende candidarsi nel caso di specie già eletto e svolto in sede di prima applicazione della legge del 2017 . Per il Consiglio Nazionale Forense riconoscere efficacia interruttiva del mandato infra-biennale si porrebbe in palese contrasto con la ratio della preclusione prevista dalla legge, ampiamente dichiarata dalla Corte Costituzionale, come pure dalla Corte di Cassazione con la sentenza del 2018, che è quella di garantire il ricambio nella funzione consiliare . Pertanto l’art. 3 comma 4 L. 12/07/2017 n. 113 c.d. Legge Falanga va interpretato nel senso che i mandati troppo brevi non sono utili ad integrare la preclusione prevista e non che tali brevi mandati troppo brevi non sono utili ad integrare la preclusione prevista, e non che tali brevi mandati interrompono la consecutività . e l’annullamento e commissariamento. Infine, per il Consiglio Nazionale occorre tenere conto anche dei mandati svolti in una consiliatura che ha visto intervenire un annullamento delle elezioni e un successivo commissariamento. Ed infatti, l’art. 17, comma 4, l. n. 113/2017 ha disposto la salvezza degli atti compiuti dai consiglieri eletti anche in presenza di impugnativa elettorale così incidendo sulla naturale retroattività delle sentenze dichiarative della nullità del provvedimento. Per il Consiglio Nazionale Forense è evidente che gli atti compiuti” e fatti salvi siano quelli dei Consigli in carica al momento dell’annullamento con conseguenziale salvezza del mandato svolto, anche con riferimento ai profili soggettivi, dai singoli Consiglieri .

Consiglio Nazionale Forense, sentenza 17 ottobre 2019 – 15 gennaio 2020, numero 1 Presidente Masi – Segretario Giraudo Fatto 1. Con ricorso depositato il 30/01/2019 presso il COA di Latina a mezzo posta raccomandata poi presso il CNF, con la medesima modalità, il 01/02/2019 , gli Avvocati De. De., Ma. Cl. Lu., Fe. Pe., Ma. Lu. To., Al. Ve. Za., Ma. Ve., Au. Ca., Um. Gi., Ma. Scomma e Pi. To., tutti candidati alle elezioni per il rinnovo del Consiglio dell'Ordine per il quadriennio 2019/2022, rappresentati e difesi dagli Avv. Lu. Anumero e Di. Lu., proponevano ricorso contro la proclamazione degli eletti del 24/01/2018, in relazione alla posizione di cinque Consiglieri eletti per violazione delle norme che vietano un terzo mandato consiliare consecutivo. Deducevano che la Commissione elettorale, con verbale 16/01/2019, ammetteva tutte le candidature presentate a maggioranza dei componenti 25 voti favorevoli e 5 voti contrari , incluse quelle degli Avv.ti Gi. La., Anumero Ci., Pi. De Anumero , Anumero Fa. e Al. Pa Successivamente, in data 24/01/2019, la medesima Commissione, in ragione degli esiti delle votazioni dei giorni 22 e 23 gennaio 2019, proclamava i 15 consiglieri eletti. I ricorrenti contestavano che gli eletti Avv.ti Gi. La., Anumero Ci., Pi. De Anumero , Anumero Fa. e Al. Pa. si trovassero nella situazione di incompatibilità prevista dall'articolo 3, comma 3 della L. numero 113/2017 e che per tale motivo la loro elezione era da considerarsi nulla. I ricorrenti riferivano che l'Avv. La. avesse ricoperto la carica di consigliere dal 2002, svolgendo mandati biennali non inferiori a due anni biennio 2002-2003, 2004-2005, 2006-2007, 2008-2009, 2010-2011, 2012-2013-2014, 05/02/15-03/03/2017 l'Avv. Ci. avesse ricoperto la carica di consigliere dal 2008, svolgendo mandati biennali non inferiori a due anni biennio 2008-2009, 2010-2011, 2012-2013-2014 05/02/15-03/03/17 l'Avv. De Anumero avesse ricoperto la carica di consigliere dal 2010, svolgendo mandati biennali non inferiori a due anni biennio 2010-2011, 2012-2013-2014, 05/02/15-03/03/17 l'Avv. Fa. avesse ricoperto la carica di consigliere dal 2008, svolgendo mandati biennali non inferiori a due anni biennio 2008-2009, 2010-2011, 2012-2013-2014, 05/02/15-03/03/17 l'Avv. Pa. avesse ricoperto la carica di consigliere dal 1996, svolgendo mandati biennali non inferiori a due anni biennio 1996-1997, 1998-1999, 2002-2003, 2004-2005, 2006-2007, 2008-2009, 2010-2011, 2012-2013-2014, 05/02/15-03/03/2017 . I ricorrenti denunciavano, pertanto, la violazione dell'articolo 3, comma 3 della legge 12 luglio 2017, numero 113, alla luce dell'interpretazione fornita da Cass. SS.UU. 32871/2018, secondo la quale il limite del doppio mandato doveva essere applicato anche ai mandati espletati nella vigenza della disciplina previgente. In particolare, ritenevano che la norma invocata ponesse un limite preclusivo, inquadrabile nell'incandidabilità, realizzatasi sin dalla presentazione della candidatura e che la medesima norma trovasse applicazione anche rispetto ai mandati ricoperti in data antecedente alla sua entrata in vigore, come aveva poi chiarito il D.L. 2/2019. Ritenevano, perciò, che la Commissione elettorale avesse agito in maniera illegittima. Precisavano che l'ultimo mandato svolto dai cinque consiglieri indicati risultasse inferiore al biennio ottobre 2017 24 gennaio 2019 , per cui era stato escluso dal computo ai sensi dell'articolo 3, co. 4 L. 113/217 . Tuttavia, rilevavano, come il mandato precedente risultasse superiore al biennio 05/02/15-03/03/17, data di scioglimento del COA di Latina e nomina di un commissario straordinario così come pure quello ancora antecedente 2012-2013-2014 . Di conseguenza, gli Avvocati controinteressati risultavano incandidabili e ineleggibili poiché non era trascorso dal precedente mandato superiore ai due anni un numero di anni uguale a quello nei quali lo stesso si era svolto dal 03/03/17 all'08/01/19, alla data di presentazione della candidatura è trascorso un periodo di tempo inferiore a due anni e 28 giorni il precedente mandato era di due anni e 27 giorni . I ricorrenti chiedevano, pertanto, che fosse dichiarata la nullità dell'elezione dei 5 Consiglieri supra indicati e per l'effetto disposto il subentro degli Avvocati utilmente collocati in graduatoria che avevano conseguito il maggior numero di preferenze. 2. Nelle more entrava in vigore il D.L. 2/2019, recante interpretazione autentica dell'articolo 3, co. 3 secondo periodo della L. 113/17 sul divieto di terzo mandato consecutivo, recependo l'interpretazione fornita dalle Sezioni Unite con la sentenza 32781/18. Il contenuto del D.L. 2/2019 veniva, poi, trasfuso nell'articolo 11-quinquies del D.L. 135/2018, nel testo introdotto dalla legge di conversione numero 12/2019. 3. Con memoria del 21/02/2019, depositata a mezzo PEC il 23/02/2019, si costituivano, in qualità di controinteressati, gli Avv. La., Ci., De Anumero , Fa. e Pa., candidati alle elezioni del COA di Latina per la consiliatura 2019-2022 e risultati eletti, rappresentati e difesi dal Prof. Avv. Fe. Pe., i quali eccepivano l'infondatezza del ricorso. In particolare, precisavano di non aver svolto mandati ostativi ai sensi e per gli effetti dell'articolo 3 L. 113/2017 l'ultimo mandato 2017-2019 risultava inferiore al biennio analogamente il precedente 2015-2017 in virtù dell'annullamento delle elezioni con efficacia retroattiva disposto dalla sentenza delle S.U. 31/01/2017, numero 2481, immediatamente esecutiva, e così anche i precedenti, tutti di durata inferiore ai due anni. Concludevano, dunque, nel senso dell'insussistenza della consecutività di mandati di durata superiori al biennio. Al tempo stesso, i controinteressati ritenevano in subordine che, qualora si fosse ritenuto violato il disposto normativo sul divieto di terzo mandato consecutivo, le norme invocate fossero manifestamente incostituzionali per violazione del principio della certezza del diritto e di tutela del legittimo affidamento. 4. Questo Giudice, come noto, con le ordinanze numero 4 e 5 del 28 febbraio 2019 rimetteva al giudizio della Corte costituzionale la questione di legittimità costituzionale delle disposizioni di cui all'articolo 3, comma 3 della legge 12 luglio 2017, numero 113 e all'articolo 11 -quinquies del Decreto Legge 14 dicembre 2018, numero 135 come inserito dalla legge di conversione 13 febbraio 2019, numero 12 , norme di applicazione necessaria nel presente giudizio, lamentando l'irragionevolezza della normativa citata in relazione agli artt. 2, 3, 18, 48, 51 e 118 Cost. nella parte in cui, ai fini del divieto del terzo mandato consecutivo, richiede di tenere conto anche dei mandati espletati prima dell'entrata in vigore della L. 113/2017. All'udienza del 23/05/2019 quindi il giudizio veniva pertanto sospeso, in attesa della decisione della Corte. 5. Con sentenza 10/07/2019, numero 173, la Corte costituzionale dichiarava non fondate le proposte questioni di legittimità costituzionale. 6. Con ricorso ex articolo 297 c.p.comma del 18/07/2019 i reclamanti chiedevano la fissazione della nuova udienza dopo la sospensione con istanza del 17/09/2019 chiedevano nuovamente la sollecita fissazione dell'udienza che veniva fissata per il 17/10/2019. 7. Con memoria dell'11/10/2019 i controinteressati-reclamati ribadivano le proprie argomentazioni e censure alla luce degli effetti della intervenuta decisione della Corte costituzionale e sostenevano l'inapplicabilità della fattispecie del divieto di terzo mandato al caso concreto. Osservavano, dunque, che da un lato l'ultimo mandato 2017-2019 era inferiore ai due anni, come pure il precedente, le cui operazioni erano state annullate dalla Corte di Cassazione con efficacia retroattiva. Sostenevano, altresì, che il periodo di commissariamento avesse avuto effetto interruttivo della continuità dei mandati, con la conseguenza che, ad eccezione del mandato 2012/2014 prorogato ex lege , tutti gli altri mandati avessero comunque durata inferiore ai due anni. 8. Alla fissata udienza del 17 settembre 2019, con l'intervento del rappresentante della Procura Generale presso la Corte Suprema di Cassazione in persona del Sostituto dott. Fr. Sa., alla presenza dei difensori dei reclamanti, Avv. Di. Lu. e Avv. Lu. Anumero , nonché personalmente dell'avv. To., e del difensore dei resistenti costituiti difensore avv. Prof Fe. Pe., nonché personalmente dell'avv. La., veniva svolta dal Consigliere nominato la relazione e venivano assunte le seguenti conclusioni il P.G. chiedeva l'accoglimento del reclamo le parti si richiamavano alle difese e alle domande già versate in atti. Esaurita la discussione il Consiglio si riservava la decisione. A scioglimento di tale riserva il Consiglio Nazionale Forense ha pronunciato sentenza sulla base dei seguenti motivazioni in Diritto 9. Per quanto qui attiene, dalle attestazioni fornite dal COA di Latina, su richiesta dell'Avv. To. e prodotte nel presente giudizio, risulta quanto segue Tutti e cinque i controinteressati, Avv. La., Avv. Ci., Avv. De Anumero , Avv. Fa., Avv. Pa., hanno svolto i seguenti mandati dal 14/10/17 proclamazione al 31/10/18 scadenza legale dell'organo e prorogano sino al 24/01/2019, proclamazione del nuovo COA dal 05/02/15 proclamazione al 31/01/17 data deposito sentenza S.U. 2481/17 nomina commissario D.M. 03/03/17 comunicato il 06/03/17 dal 24/01/12 proclamazione al 31/12/14 scadenza legale dell'organo dal 26/01/10 proclamazione al 31/12/11 scadenza legale dell'organo 10. I resistenti-reclamati hanno in primo luogo eccepito di aver svolto tutti mandati precedenti di durata inferiore al biennio considerando il periodo di svolgimento effettivo che va dall'insediamento dell'Organo eletto alla conclusione della consiliatura, coincidente con l'insediamento di quella successiva. Orbene tale tesi non può essere accolta in quanto il computo relativo alla durata del mandato deve essere fatto con riferimento alla durata della carica consiliare così come * prevista per legge articolo 1 D.L. 26 febbraio 1948 numero 174 per il regime previgente articolo 28, comma *-7, ex lege numero 248/2012 che fissa la durata dell'Organo in due o quattro anni individuandone la scadenza al 31 dicembre del secondo o del quarto anno successivo. 11. Così computati i controinteressati hanno svolto, in riferimento agli ultimi due mandati, le funzioni di consiglieri dal 24/01/2012 al 5/02/2015, e dal 5/02/2015 6/3/2017, data di scioglimento del Consiglio dell'Ordine a seguito di nomina del Commissario Straordinario con D.M. Giustizia del 3/3/2017. Si tratta, dunque, di mandati superiori al biennio. Ha fatto seguito allo scioglimento una gestione commissariale dal 06/03/2017 alla data delle nuove elezioni e, dunque per un periodo inferiore al biennio. La Corte Costituzionale con sentenza del 10/07/2019 numero 173, ha ritenuto la conformità a Costituzione del divieto di terza elezione consecutiva ritenendo ragionevole la compressione del diritto all'elettorato attivo e passivo degli iscritti ad un ente associativo qual è il Consiglio dell'Ordine in quanto circoscritto dal Legislatore nel senso da impedire la candidatura esclusivamente per il terzo mandato consecutivo , di conseguenza consentendola una volta decorsa una tornata elettorale dopo l'espletamento del secondo mandato consecutivo e rendendo poi, comunque, possibile il terzo mandato consecutivo ove uno dei due precedenti mandati non abbia raggiunto la durata dei due anni . Rilevano in tale calcolo anche i mandati precedenti all'entrata in vigore 21 luglio 2017 della L. numero 13/2017 compresi quelli iniziati anteriormente all'entrata in vigore della legge 31 dicembre 2012, numero 247 secondo il richiamato D.L. di interpretazione autentica . 12. Nel caso di specie, dunque, per decidere sull'applicabilità della norma di divieto rispetto alle elezioni impugnate occorre procedere ad una serie di verifiche successive. In primo luogo occorre verificare se sia possibile attribuire valenza interruttiva al mandato infrabiennale svolto dal 14/10/2017 al 24/01/2019. Se così fosse si sterilizzerebbero cursus molto lunghi di esercizio della funzione e verrebbe ad essere consentita la rielezione in presenza di un ultimo mandato naturalmente infrabiennale, perché svolto in sede di prima applicazione della L. numero 113/2017, cui sarebbe attribuita l'idoneità ad interrompere la consecutività dei mandati. Tuttavia tale soluzione si porrebbe in palese contrasto con la ratio della preclusione prevista dalla legge, ampiamente dichiarata dalla Corte costituzionale, come pure dalla Corte di Cassazione con la sentenza del 2018, che è quella di garantire il ricambio nella funzione consiliare. Pertanto, l'articolo 3, comma 4. L. 12/07/2017 numero 113 cd. Legge Falanga va interpretato nel senso che i mandati troppo brevi non sono utili ad integrare la preclusione prevista, e non che tali brevi mandati interrompano la consecutività. Sicché al mandato svolto dal 14/10/2017 al 24/01/2019 non può essere attribuita idoneità interruttiva della consecutività sanzionata per legge. 13. Nel caso de qua sono intervenuti altresì l'annullamento delle elezioni seguito dal il commissariamento dell'Organo consiliare, peraltro per un periodo inferiore al biennio. L'annullamento delle elezioni per la Consiliatura 2015-2016 in virtù della sentenza delle S.U. 31/01/2017, numero 2481 non ha privato di rilevanza il mandato, superiore al biennio, svolto dai controinteressati. Se è vero, difatti, che l'annullamento di un atto comporta normalmente la rimozione integrale degli effetti dell'atto lesivo con efficacia ex tunc, è pur vero che in alcuni casi tale regola può risultare inadeguata, o addirittura ingiusta con la conseguenza che la regola dell'annullamento con effetti retroattivi può essere derogata dal Legislatore. Nel caso di specie, l'articolo 17, comma 4 della L. numero 113/2017 è intervenuto a disporre la decorrenza ex nunc degli effetti dell'annullamento facendo comunque salvi gli atti compiuti . dai consigli eletti secondo le modalità previste dal citato regolamento di cui al decreto del Ministro della giustizia 10 novembre 2014, numero 170, inclusi quelli insediati anche in presenza di impugnativa elettorale, fermi gli effetti del giudicato , così evitando che, per la naturale retroattività delle sentenze dichiarative della nullità del provvedimento amministrativo, venissero travolti atti essenziali per la vita professionale del singolo iscritto si pensi alle diverse competenze dei Consigli in materia di elenchi, albi e registri, e più in generale della comunità degli iscritti . E' evidente che gli atti compiuti e fatti salvi siano quelli dei Consigli in carica al momento dell'annullamento con conseguenziale salvezza del mandato svolto, anche con riferimento ai profili soggettivi, dai singoli Consiglieri. 14. Quanto all'intervenuto commissariamento del COA di Latina, può essere richiamata l'interpretazione fornita tanto dalla Corte di Cassazione quanto dal Consiglio di Stato in materia dell'analogo divieto previsto per sindaci e presidenti di provincia dall'articolo 51 del TUEL d.lgs. 18 agosto 2000, numero 267 . Con sentenza del 26 marzo 2015, numero 6128, la Cassazione ha ritenuto che il divieto di terza elezione consecutiva operi anche nel caso in cui uno dei mandati consecutivi sia stato gestito da un Commissario in quanto l'articolo 51 del TUEL come quella della L. numero 113/2017 mira a tutelare la libertà di scelta dell'elettore viziata dalla presenza tra gli eleggibili di soggetti che godano, per la lunga esperienza nella funzione, di una rendita di posizione . Analogamente il Consiglio di Stato, nel parere in tema di interpretazione dell'articolo 51, si espresso nel senso L'espressione terzo mandato consecutivo non si riferisce ad un mandato che non presenti soluzioni di continuità temporale con i due precedenti. Questa tesi è in linea anche con la formulazione letterale della norma che definisce come consecutivo il terzo mandato se uno dei due mandati precedenti ha avuto una durata ridotta, con la conseguente interposizione di un periodo di gestione commissariale o di reggenza dal che emerge che la consecutività non è riferita alla continuità temporale, ma alla sequenzialità dei mandati elettivi . 15. Per quanto finora osservato, dunque, nel caso che nei casi sottoposti a questo Giudice la causa di ineleggibilità, come prevista dall'articolo 3 comma 3 della L. 113/2017 e intrepretata dalla Corte Costituzionale, è riferibile a tutti e cinque i controinteressati. 16. Resta a questo punto da verificare quali siano le conseguenze della declaratoria di ineleggibilità. L'articolo 16 della L. 113/2017 nello statuire la regola del subentro del primo dei non eletti in caso di morte, rinunzia, dimissioni, decadenza, impedimento permanente per qualsiasi causa di uno o più consiglieri adotta una soluzione volta a comprendere tutte le ipotesi di impedimento a ricoprire l'ufficio senza più distinguere, come invece poteva ritenersi nel sistema previgente, tra ipotesi da decadenza dell'incarico ex nunc per morte e dimissioni, ed ex tunc per ineleggibilità Cass. S.U., 24.11.2011, numero 24812 . L'ampio riferimento alle ipotesi di decadenza utilizzato dall'articolo 16 della L. numero 113/2017, disponendo in ogni caso lo scorrimento della graduatoria atteso il sistema plurinominale di espressione delle preferenze, offre una soluzione ispirata ai principi di economicità dell'azione amministrativa e più funzionale a garantire l'immediato ripristino della legittima composizione dell'ente. Ai sensi dello stesso articolo 16 L. 113/2017, ogni conseguenza derivante dalla dichiarazione di ineleggibilità spetta al COA, che deve provvedere all'integrazione improrogabilmente nei trenta giorni successivi al verificarsi dell'evento, i.e. alla notificazione della decisione sul reclamo. P.Q.M. Il Consiglio Nazionale Forense visto l'articolo 3 c.3 e l'articolo 16 della L. 113/2017 accoglie il ricorso e dichiara decaduti dalla carica di Consiglieri dell'Ordine di Latina gli Avvocati ti Gi. La., An Ci., Pi. De Anumero , Anumero Fa. e Al. Pa. disponendo il subentro degli avvocati utilmente collocati nella graduatoria degli eletti. Dispone che in caso di riproduzione della presente sentenza in qualsiasi forma per finalità di informazione su riviste giuridiche, supporti elettronici o mediante reti di comunicazione elettronica sia omessa l'indicazione delle generalità e degli altri dati identificativi degli interessati riportati in sentenza.