L'accordo raggiunto dopo la negoziazione assistita non è titolo per iscrivere il debito fuori bilancio

Con la deliberazione del 5 settembre 2016, n. 164 la Corte dei Conti per la Sicilia, in sede di controllo, è intervenuta sul delicato tema della possibilità per l'ente locale di iscrivere un debito risultante da un titolo esecutivo rappresentato da un accordo raggiunto in sede di negoziazione assistita come debito fuori bilancio confermando la soluzione negativa già sostenuta dalla giurisprudenza in materia.

Ed infatti, non vi è dubbio che l'accordo raggiunto all'esito di una negoziazione assistita come, del resto, all'esito di una mediazione civile valga come titolo esecutivo idoneo anche all'iscrizione di ipoteca giudiziale. Senonchè, nonostante l'indiscussa natura di titolo esecutivo quegli accordi appaiono depotenziati laddove la controparte debitrice sia rappresentata da una pubblica amministrazione. E ciò perché in primo luogo non appare possibile per l'ente locale iscrivere il debito come debito fuori bilancio consentendo così di derogare alle ordinarie procedure contabili di spesa e in secondo luogo, perché non appare consentito al creditore a fronte dell'inadempimento della pubblica amministrazione all'accordo amichevole accedere direttamente al giudizio di ottemperanza che, come noto, rappresenta la forma più efficace di esecuzione nei confronti della PA . La richiesta del sindaco di Licata. Ed infatti, era accaduto che il sindaco di Licata avesse chiesto un parere in ordine alla legittimità del riconoscimento di un debito fuori bilancio, ai sensi dell’art. 194 del D.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, a fronte di un titolo esecutivo costituito dall’accordo che compone la controversia a seguito dell’espletamento della procedura di negoziazione assistita sostanzialmente consistente in una transazione. L'art. 194, lett. a , d.lgs. n. 267/2000. Tuttavia, la Corte dei Conti per la Regione Sicilia ha concluso per la negativa proprio richiamando l'oramai consolidata giurisprudenza contabile da ultimo, Corte dei Conti, sez. Lombardia, n. 396/2015 . Una giurisprudenza che muove, innanzitutto, dalla natura tassativa delle ipotesi nelle quali è possibile iscrivere un debito fuori bilancio. Quelle ipotesi sono rappresentate da a sentenze esecutive b coperture di disavanzi di consorzi, di aziende speciali e di istituzioni c ricapitalizzazione di società di capitali costituite per l'esercizio di servizi pubblici locali d procedure espropriative o di occupazione d'urgenza per opere di pubblica utilità e, infine e acquisizione di beni e servizi, in violazione degli obblighi di cui ai commi 1, 2 e 3 dell'art. 191, nei limiti degli accertati e dimostrati utilità ed arricchimento per l'ente. Orbene, il termine sentenze esecutive di cui alla lett. a dell'art. 194 d.lgs. n. 267/2000 che, evidentemente potrebbe venire in rilievo nel caso di specie e in quelli analoghi per la consolidata giurisprudenza contabile non comprende gli accordi diretti a comporre una controversia ai fini del riconoscimento di un debito fuori bilancio. Del resto – e qui viene colto il quid proprium delle soluzioni concordate delle controversie – non vi può essere dubbio che l’accordo concluso a seguito di negoziazione assistita, al pari di ogni altro accordo transattivo, non essendo riconducibile alle ipotesi tassative di cui all’art. 194 del TUEL non può costituire il titolo per il riconoscimento di un debito fuori bilancio, con la conseguenza che gli oneri scaturenti dallo stesso, nella misura in cui siano prevedibili e determinabili dal debitore, devono essere contabilizzati secondo le ordinarie procedure di spesa . Ed infatti, per la Corte ogni volta che l'ente locale abbia spazio per concordare e quindi di prevedere i tempi e i modi della prestazione dovuta allo stesso modo della transazione rimane escluso il carattere di sopravvenienza passiva che legittima il riconoscimento del debito fuori bilancio. Applicazione del principio. Il principio appena affermato, come abbiamo già anticipato, vale non soltanto con riferimento all'accordo amichevole raggiunto all'esito della negoziazione assistita, ma anche agli accordi raggiunti all'esito della mediazione civile e commerciale. Peraltro, e per completezza, va ricordato che sebbene gli accordi che stiamo esaminando siano sicuramente titoli esecutivi , essi non consentono – diversamente, ad esempio, dal lodo arbitrale reso esecutivo – di accedere direttamente al giudizio di ottemperanza.

Corte dei Conti, sezione di controllo per la Regione siciliana, deliberazione 26 luglio - 5 settembre 2016, numero 164 Presidente Graffeo – Relatore Carra Con la nota in epigrafe, il Sindaco del comune di Licata ha chiesto un parere relativo alla legittimità del riconoscimento di un debito fuori bilancio, ai sensi dell’art. 194 del D.lgs. 18 agosto 2000, numero 267, a fronte di un titolo esecutivo costituito dall’accordo che compone la controversia a seguito dell’espletamento della procedura di negoziazione assistita prevista dall’ art. 2 e seguenti del decreto legge 12 settembre 2014, numero 132, convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 10 novembre 2014, numero 162. Il Sindaco ha premesso che la suddetta procedura di negoziazione assistita si inserisce nel più ampio quadro dei mezzi di risoluzione alternativa delle controversie, ossia degli strumenti atti a consentire una composizione stragiudiziale delle liti con finalità deflattive del contenzioso giudiziario l’accordo raggiunto dalle parti, da ricondursi funzionalmente al contratto di transazione, determinando l’insorgere di un titolo esecutivo nei confronti dell’ente, ha posto il problema della possibilità o meno di considerare il debito dell’Ente quale sopravvenienza passiva rientrante nella più ampia nozione di debito fuori bilancio”, il cui riconoscimento è disciplinato dall’art. 194 del Tuel, nei casi previsti dal comma 1, lett.a-b-c-d-e. In tal senso il Sindaco del Comune di Licata ha citato la giurisprudenza della Corte dei conti formatasi sulla questione e, segnatamente, i pareri espressi dalla Sezione di controllo per la Regione siciliana delibera numero 38/2014/PAR , della Sezione regionale di controllo del Piemonte delibera numero 20/2015/PAR , dalla Sezione regionale di controllo della Lombardia numero 396/2015/PAR . ******* La Sezione ritiene di dover verificare, sotto il profilo oggettivo, se la richiesta rientri nell’ambito delle funzioni attribuite alla Corte dei conti dall’art. 7, comma 8°, della legge numero 131 del 5 giugno 2003, a norma del quale le regioni, le province e i comuni possono chiedere dei pareri in materia di contabilità pubblica, nonché ulteriori forme di collaborazione ai fini della regolare gestione finanziaria, dell’efficienza e dell’efficacia dell’azione amministrativa. I pareri e le altre forme di collaborazione si inseriscono nei procedimenti amministrativi degli enti territoriali, al fine di consentire scelte adeguate e ponderate nello svolgimento dei poteri che appartengono agli amministratori pubblici, restando peraltro esclusa qualsiasi forma di cogestione o coamministrazione con l’organo di controllo esterno ex plurimis, in questo senso, v. parere sez. Lombardia, numero 36 dell’11 febbraio 2009 . I pareri attengono, infatti, a profili di carattere generale nella materia della contabilità pubblica e non possono riguardare singoli atti o fatti concreti di gestione ex multis, Sezioni riunite per la Regione siciliana in sede consultiva, delib. numero 1/2010/SS.RR./Par. , né interferire con le competenze degli altri organi giurisdizionali da ultimo, Sez. Riunite per la Reg. sic., par. numero 6/2011 . Nel caso in esame, la richiesta di parere si appalesa ammissibile, in quanto l’oggetto dello stesso rientra nella materia di contabilità pubblica” ed il quesito risulta formulato in termini generali ed astratti. Nel merito, la Sezione rileva che la tematica oggetto della richiesta di parere è stata già diffusamente affrontata da altre Sezioni di controllo della Corte dei conti, né vi sono ragioni per discostarsi dall’indirizzo interpretativo delineato dalle deliberazioni sopracitate. In particolare, la Sezione di controllo per la Lombardia, con la deliberazione numero 396 del 28 ottobre 2015, dopo aver precisato che i debiti fuori bilancio costituiscono obbligazioni pecuniarie assunte in violazione dei principi contabili e delle disposizioni di legge che regolano i procedimenti di spesa negli enti locali, sorte in assenza di specifica previsione di spesa e del conseguente impegno contabile, le quali si manifestano come sopravvenienze passive che l’ente - al ricorrere di determinati presupposti - è tenuto a riconoscere” nel proprio bilancio, ha ribadito la tassatività delle tipologie di debiti fuori bilancio previste dall’art. 194 del TUEL, imputabili all’ente mediante apposita deliberazione consiliare, articolate delle seguenti fattispecie a sentenze esecutive b coperture di disavanzi di consorzi, di aziende speciali e di istituzioni c ricapitalizzazione di società di capitali costituite per l'esercizio di servizi pubblici locali d procedure espropriative o di occupazione d'urgenza per opere di pubblica utilità e acquisizione di beni e servizi, in violazione degli obblighi di cui ai commi 1, 2 e 3 dell'articolo 191, nei limiti degli accertati e dimostrati utilità ed arricchimento per l'ente. La giurisprudenza contabile ha più volte affermato il carattere tassativo della predetta elencazione, escludendo, in particolare, che gli accordi diretti a comporre una controversia potessero essere assimilati alle sentenze esecutive, ai fini del riconoscimento di un debito fuori bilancio. Si è evidenziato, al riguardo, che l’accordo transattivo non può essere ricondotto al concetto di sopravvenienza passiva e dunque alla nozione di debito fuori bilancio sottesa alla disciplina in questione. Gli accordi transattivi, infatti, presuppongono la decisione dell’Ente di pervenire ad un accordo con la controparte, per cui è possibile prevedere, da parte del Comune, tanto il sorgere dell’obbligazione quanto i tempi per l’adempimento. Pertanto con riferimento agli accordi transattivi l’Ente può attivare le ordinarie procedure contabili di spesa, rapportando ad esse l’assunzione delle obbligazioni derivanti dagli accordi stessi” Cfr. Corte Conti, Sezione Piemonte, delibere numero 383 del 2013 e numero 20 del 2015, Sezione Calabria, delibera numero 406 del 3.08.2011 . Le medesime argomentazioni possono essere sostenute anche riguardo all’accordo concluso a seguito di una procedura di negoziazione assistita, introdotta dal decreto legge 12 settembre 2014, numero 132, convertito dalla legge 10 novembre 2014, numero 162. L’art. 3, del decreto legge sopra citato, subordina la procedibilità della domanda giudiziale in determinate materie al previo esperimento della predetta procedura, consistente nell’invito rivolto all’altra parte di stipulare una convenzione di negoziazione assistita. Quest’ultima, come espressamente affermato dal precedente art. 2, comma 1, del medesimo decreto legge, consiste in un accordo con il quale le parti si impegnano a cooperare in buona fede e con lealtà per risolvere in via amichevole la controversia tramite l'assistenza di avvocati. La cooperazione concordata per effetto della predetta convenzione può, pertanto, portare alla conclusione di un accordo che compone la controversia fra le parti e a cui l’art. 5, comma 1, del decreto legge citato attribuisce l’efficacia di titolo esecutivo per l’iscrizione dell’ipoteca giudiziale. Tale accordo, in quanto rimesso alla disponibilità delle parti che consensualmente decidono di comporre e regolare i rispettivi interessi senza rimettersi alla decisione di un terzo, può essere ricondotto funzionalmente al contratto di transazione che, qualora abbia buon esito, consente al debitore di concordare e quindi di prevedere i tempi e i modi della prestazione dovuta allo stesso modo della transazione, rimanendo pertanto escluso il carattere di sopravvenienza passiva che legittima il riconoscimento del debito fuori bilancio. Questa Sezione ritiene di poter affermare - in linea con la giurisprudenza della Corte formatasi in proposito - che l’accordo concluso a seguito di negoziazione assistita, al pari di ogni altro accordo transattivo, non essendo riconducibile alle ipotesi tassative di cui all’art. 194 del TUEL non può costituire il titolo per il riconoscimento di un debito fuori bilancio, con la conseguenza che gli oneri scaturenti dallo stesso, nella misura in cui siano prevedibili e determinabili dal debitore, devono essere contabilizzati secondo le ordinarie procedure di spesa. P.Q.M. Nelle considerazioni che precedono è espresso il parere della Sezione. Copia della presente deliberazione sarà inviata, a cura della Segreteria, al Comune di Licata nonché all’Assessorato Regionale delle Autonomie Locali e della Funzione pubblica – Dipartimento delle Autonomie locali.