Ancora incertezze sulla notificazione a mezzo PEC nel processo amministrativo

In attesa dell'entrata in vigore del processo amministrativo telematico PAT il TAR Lombardia con la sentenza della quarta sezione del 24 ottobre 2016, n. 1950 ha dichiarato la nullità di una notificazione effettuata dall'avvocato del ricorrente ai sensi della l. n. 53/1994 a mezzo PEC di un ricorso in ottemperanza alla pubblica amministrazione definendo, come vedremo, il processo in rito per nullità della notificazione.

La notificazione a mezzo PEC Orbene, nel caso di specie era accaduto che il ricorrente avesse notificato attraverso la procedura di cui alla l. n. 53/1994 e, cioè, della legge che consente agli avvocati di notificare direttamente senza passare dagli ufficiali giudiziari gli atti processuali un ricorso in ottemperanza rectius una copia informaitca ad una pubblica amministrazione estraendo l'indirizzo dal registro degli indirizzi delle pubbliche amministrazioni. dichiarata nulla. Ma per il TAR quella notificazione, effettuata esclusivamente in forma telematica a mezzo posta elettronica certificata deve essere ritenuta nulla e, quindi, il processo è stato chiuso in rito per nullità della notificazione anche in considerazione di due ulteriori circostanze. La prima circostanza è che il ricorrente non aveva mai insistito per l'applicazione della regola dell'errore scusabile di cui all'art. 37 c.p.a. chiedendo che il giudice consentisse di rinnovare la notificazione del ricorso con modalità analogica. Del resto la giurisprudenza, in precedenti casi, in presenza di un quadro normativo e giurisprudenziale variegato, aveva riconosciuto al ricorrente l'errore scusabile e lo aveva quindi autorizzato a una nuova notificazione ovvero a costituirsi oltre il termine finale come avvenuto, ad esempio, nel caso deciso dal T.A.R. Latina, Lazio , sez. I, 14 giugno 2016, n. 387 che aveva rilevato – proprio con riferimento al peculiare giudizio di ottemperanza – che ciò avveniva anche in applicazione del principio di economia processuale, visto che nessuna decadenza si produce a carico del ricorrente che, in caso di declaratoria di inammissibilità per tardivo deposito dell'istanza, potrebbe ripresentarla . La seconda circostanza è che la pubblica amministrazione non si era costituita nel giudizio e, quindi, è mancata qualsiasi attività che avrebbe potuto sanare la nullità della notificazione. Ed infatti, poiché la sanzione” individuata dal TAR è stata la nullità e non già la inesistenza della notificazione stessa che pure era stata affermata da parte della giurisprudenza , la costituzione in giudizio dell'amministrazione resistente che si fosse difesa avrebbe sanato la nullità come la giurisprudenza amministrativa prevalente ha sempre riconosciuto ex multis T.A.R. Catania, Sicilia , sez. I, 21 luglio 2016, n. 1956 . La notificazione cartacea” è ancora la modalità ordinaria. Per il TAR Lombardia l’art. 52, II comma, c.p.a., disponeva alla data del 15 marzo 2016, quando appunto la notificazione via p.e.c. fu effettuata, e dispone tuttora, che il presidente del T.A.R. – o della sezione può autorizzare la notificazione del ricorso o di provvedimenti anche direttamente dal difensore con qualunque mezzo idoneo, compresi quelli per via telematica, confermando così che, ordinariamente v. per un’eccezione il seguente l’art. 56, II comma , nel processo amministrativo la notificazione viene effettuata consegnando – o rendendo possibile la consegna – al destinatario la copia conforme di un atto cartaceo, previa apposizione d’una relazione essa pure cartacea, con le forme previste dalla legge processuale civile, ovvero dalla normativa speciale coerentemente con il supporto cartaceo che, sia pure integrato da quella digitale, ancora viene richiesto per gli atti processuali amministrativi . Ed infatti, per il TAR Lombardia le regole di cui alla l. n. 53/1994 che pur dettagliatamente prevedono la notificazione telematica degli atti ad opera del difensore non si applicano al processo amministrativo quantomeno in assenza della legislazione secondaria di natura tecnica interventua soltanto con la pubblicazione sulla G.U. del 21 marzo 2016, n. 67 del d.P.C.M. 16 febbraio 2016, n. 40 successiva quindi alla data di avvenuta notificazione del ricorso oggetto della sentenza ,necessaria per l'operatività di quelle norme. Soltanto in presenza di singole autorizzazioni ex art. 52, comma 2, rilasciate dal presidente sarà possibile procedere alla notificazione telematica, ma a condizione che lo stesso presidente individui sia pure per relationem , adeguate modalità applicative magari – aggiungo – prendendo a modello le regole tecniche proprie del processo civile. Resta quindi minoritaria la tesi espressa dal T.A.R. L'Aquila, Abruzzo , sez. I, 20 aprile 2016, n. 248 secondo cui, dopo la l. n. 53/1994, la notificazione telematica poteva essere utilizzata anche nel processo amministrativo salvo poi applicare, nel caso di specie, in realtà la regola dell'errore scusabile di cui all'art. 37 c.p.a. prima richiamato . Rinvio al 1 gennaio 2017. Poiché, questa modalità di notificazione [telematica] ha il proprio scopo in quel modello processuale [e, cioè, nel processo amministrativo telematico] in un processo che è comunque ancora analogico e cartaceo ha concretamente solo il vantaggio di economizzare per il difensore l’attività di notificazione e, quindi, dovrà attendere non soltanto le norme tecniche di attuazione, ma anche la data del 1 gennaio 2017 e cioè la data in cui – se non vi saranno ulteriori proroghe – il processo telematico sarà applicabile anche al processo amministrativo. Deve essere, infine, segnalato come tuttavia il Consiglio di Stato nella sentenza della VI sezione del 28 maggio 2015, n. 2682 – seguito poi dalla giurisprudenza di merito come, da ultimo, ordinanza del TAR Lazio Roma, sezione II bis , del 5 luglio 2016, n. 7676 avesse concluso in senso opposto a quello fatto proprio dal TAR Lombardia con la sentenza in esame. Ed infatti, in quella sede il Consiglio di Stato aveva osservato che la mancata autorizzazione presidenziale ex art. 52, comma 2, del c.p.a. non può considerarsi ostativa alla validità ed efficacia della notificazione del ricorso a mezzo PEC atteso che nel processo amministrativo trova applicazione immediata la l. n. 53/1994 e, in particolare, per quanto qui più interessa, gli articoli 1 e 3 bis della legge stessa , nel testo modificato dall'art. 25 comma, 3, lett. a della l. 12 novembre 2011, n. 183, secondo cui l'avvocato può eseguire la notificazione di atti in materia civile, amministrativa e stragiudiziale [] a mezzo della posta elettronica certificata” anche stante la tendenza del processo amministrativo, nella sua interezza, a trasformarsi in processo telematico, appare ormai irreversibile . Del resto se con riguardo al PAT lo strumento normativo che contiene le regole tecnico -operative resta il DPCM al quale fa riferimento l'art. 13 dell'Allegato al c.p.a., ciò non esclude però l'immediata applicabilità delle norme di legge vigenti sulla notifica del ricorso a mezzo PEC. Sulle regole tecnico -operative applicabili, viene in rilievo il d.P.R. n. 68 del 2005, al quale fa riferimento l'art. 3 bis della l. n. 53 del 1994 .

TAR Lombardia, sez. IV, sentenza 29 settembre – 24 ottobre 2016, n. 1950 Presidente/Estensore Gabricci Fatto e diritto 1.1. Il Tribunale di Milano, con il provvedimento in epigrafe, ha condannato l’Azienda resistente – l’Azienda Sanitaria Locale Roma 5, già Azienda Sanitaria Locale Roma G - a corrispondere, in favore di Banca Farmafactoring S.p.A., la somma di € € 9.499.557,87, liquidando altresì le spese processuali, incluse quelle successive occorrente. 1.2. Il provvedimento è divenuto inoppugnabile dopo la dichiarazione di esecutività da parte del giudice che lo ha pronunciato, con la conseguente autorità di cosa giudicata C.d.S., V, 29 aprile 2016, n. 1644 . 1.3. L’Amministrazione resistente ha soddisfatto solo parzialmente la pretesa recata dal titolo e la parte creditrice ha allora proposto il ricorso per ottemperanza in esame, con cui è stato chiesto che questo giudice a dichiari, in esecuzione del predetto provvedimento, l’obbligo per l’Ente resistente di provvedere in un termine dato al pagamento delle somme dovute, ammontanti, secondo quanto richiesto nel ricorso per ottemperanza a € 3.293.980,52, dei quali - € 606.024,52 in linea capitale - € 2.663.425,15 a titolo di interessi di mora maturati al 21/12/15 - € 4.698,85 per le spese liquidate in decreto e per le successive - € 19.832,00 per l'imposta di registro sul decreto ingiuntivo. b disponga sin d’ora che a tanto provveda, per il caso di perdurante inadempimento, un commissario ad acta c condanni l’Amministrazione resistente al pagamento di un’astreinte – o penalità di mora – per il ritardo nell’esecuzione del giudicato, ai sensi dell’art. 114, IV comma, lett. e , c.p.a., in una somma equitativamente determinata d condanni l’Amministrazione alle spese di lite per il presente giudizio. 2.1. Il difensore, come si legge nella relazione formata in calce all’atto, e riferibile al 15 marzo 2016, ha notificato ai sensi della legge 21 gennaio 1994 n. 53, la copia informatica del predetto ricorso inclusa in allegato e denominata RICORSO PER OTTEMPERANZA”, di cui dichiaro a norma dell'art. 3 bis della legge 53/1994 e della disciplina ivi richiamata la conformità all'originale a Azienda Sanitaria Locale Roma 5, già Azienda Sanitaria Locale Roma G, in persona del legale rappresentante pro tempore, presso l'indirizzo di posta elettronica certi ficata protocollo@pec.aslromag.it estratto dal registro delle Pubbliche Amministrazioni . 2.2. Tale notificazione, effettuata esclusivamente in forma telematica a mezzo posta elettronica certificata, è nulla, come verrà di seguito chiarito. 2.3. Invero, l’art. 52, II comma, c.p.a., disponeva alla data del 15 marzo 2016, quando appunto la notificazione via p.e.c. fu effettuata, e dispone tuttora, che il presidente del T.A.R. – o della sezione - può autorizzare la notificazione del ricorso o di provvedimenti anche direttamente dal difensore con qualunque mezzo idoneo, compresi quelli per via telematica, confermando così che, ordinariamente v. per un’eccezione il seguente l’art. 56, II comma , nel processo amministrativo la notificazione viene effettuata consegnando – o rendendo possibile la consegna – al destinatario la copia conforme di un atto cartaceo, previa apposizione d’una relazione essa pure cartacea, con le forme previste dalla legge processuale civile, ovvero dalla normativa speciale D.P.R. 15 dicembre 1959, n. 1229 Legge 20 novembre 1982, n. 890 Legge 21 gennaio 1994, n. 53 , coerentemente con il supporto cartaceo che, sia pure integrato da quella digitale, ancora viene richiesto per gli atti processuali amministrativi. 3.1. È poi noto che l’art. 25 - impiego della posta elettronica certificata nel processo civile – della l. 12 novembre 2011, n. 183, nell’introdurre svariate modifiche alla l. 21 gennaio 1994, n. 53 Facoltà di notificazioni di atti civili, amministrativi e stragiudiziali per gli avvocati” ha, anzitutto, integrato l’art. 1, il quale dispone attualmente che il difensore, debitamente autorizzato, può eseguire la notificazione di atti in materia civile, amministrativa e stragiudiziale a mezzo del servizio postale, secondo le modalità previste dalla legge 20 novembre 1982, n. 890 e tale notificazione può essere eseguita a mezzo di posta elettronica certificata”. 3.2. Ancora, l’art. 16 quater, I comma, del d.l. 18 ottobre 2012, n. 179, convertito, con modificazioni, dalla legge 17 dicembre 2012, n. 221, ha introdotto nella citata l. 53/1994 l’art. 3-bis, il quale disciplina dettagliatamente la notificazione con modalità telematica. 3.3. È però inutile soffermarsi sui relativi contenuti infatti, per espressa previsione del comma 3-bis dello stesso art. 16 quater, aggiunto dall’articolo 46, comma 2, del d.l. 24 giugno 2014, n. 90, convertito, con modificazioni, dalla l. 11 agosto 2014, n. 114, non si applica alla giustizia amministrativa quanto disposto dal III comma dello stesso art. 16 quater, il quale prevede che le disposizioni di cui al comma 1 – quelle che, secondo quanto detto, mediante l’art. 3 bis regolano in dettaglio la notifica telematica – acquistano efficacia a decorrere dal quindicesimo giorno successivo alla pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana del decreto” del Ministro della giustizia per l’adeguamento delle regole tecniche richieste per le notificazioni. 3.4. Insomma, sia pure indirettamente, l’art. 16 quater stabilisce che, almeno davanti al giudice ordinario, le nuove norme primarie sulla notificazione telematica richiedono, per entrare in vigore, una disciplina tecnica, di grado secondario, riferita, peraltro, al processo ordinario e non a quello amministrativo e ciò diversamente dalle comunicazioni di segreteria, per le quali il legislatore ha esplicitamente esteso al giudizio amministrativo la possibilità di effettuarle a mezzo posta certificata art. 16, comma 17 bis, del d.l. 179/2012, aggiunto dall'art. 46, II comma, del citato d.l. 90/2014 . 4.1. La necessità, espressa dal legislatore, di subordinare l’effettivo impiego della notificazione telematica ad una compiuta regolamentazione di dettaglio, permette intanto di concludere che la previsione, di cui al novellato art. 1 della l. 53/1994, la quale consente la notificazione di atti in materia civile, amministrativa e stragiudiziale”, anche a mezzo di posta elettronica certificata, costituisce una norma di principio, la quale, per avere concreta applicazione, richiede disposizioni ulteriori, incluse le specifiche tecniche, come quelle introdotte per il giudizio civile, dal d.m. 3 aprile 2013, n. 48, che ha integrato il d.m. 21 febbraio 2011, n. 44. 4.2. Del resto, ed a prescindere dai vantaggi pratici - od economici - che può presentare per il difensore, la notificazione telematica di un atto, a sua volta munito di firma digitale, trova per efficienza la sua compiuta giustificazione, in un processo telematico vero e proprio in quello cartaceo – o analogico, se si preferisce – il difensore, per effettuare la notificazione telematica deve, dapprima, estrarre e autenticare una copia informatica dell'atto, già formato su supporto cartaceo/analogico - che, ovviamente, non può comunque mancare - anche se può essere sottoscritto con firma digitale così, per il processo amministrativo, l’art. 136, comma 2-bis, nella versione precedente alle modifiche apportare a partire dal d.l. 24 giugno 2014, n. 90, e ancora non entrate in vigore in seguito deve di nuovo estrarre – e parimenti autenticare - una copia analogica dei certificati digitali, attestanti l’invio e il ricevimento ad un indirizzo di posta elettronica della copia informatica. 4.3. Sembra palese al Collegio che tanto queste operazioni, quanto la procedura di notificazione telematica diretta cioè di un atto digitale, che non va riconvertito in analogico – ove divengano una modalità ordinaria di comunicazione debbano rispettare delle norme tecniche omogenee, e non utilizzare soluzioni estemporanee, adattate da altri modelli processuali tali norme non sono tuttora in vigore nel processo amministrativo, per cui la notificazione digitale non vi può trovare di norma applicazione, fatte salve singole autorizzazioni ex art. 52, II comma, rilasciate dal presidente, che dovrà individuare, sia pure per relationem, adeguate modalità applicative. 5.1. D’altra parte, non va dimenticato che il processo amministrativo telematico ha avuto negli ultimi anni un’intricata evoluzione normativa – di cui non è qui necessario dare puntualmente conto – la quale conferma come non si applichi ancora la notificazione telematica. 5.2. Invero, l’art. 13 delle norme di attuazione al codice del processo amministrativo prevede che, con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, sono stabilite le regole tecnico-operative per la sperimentazione, la graduale applicazione e l’aggiornamento del processo amministrativo telematico e l’art. 38 del citato d.l. 90/2014 ha stabilito – con norma più volte prorogata – il termine per l’adozione di tale decreto, che è stato poi pubblicato sulla G.U. del 21 marzo 2016, n. 67, ed è contenuto nel d.P.C.M. 16 febbraio 2016, n. 40, il quale, all’art. 14, disciplina dettagliatamente le notificazioni per via telematica. Infine, l'art. 2, I comma, del d.l. 30 giugno 2016, n. 117, convertito, con modificazioni, dalla l. 12 agosto 2016, n. 161, ha stabilito che al processo amministrativo telematico di cui al DPCM 16.2.2016 n. 40, è dato avvio alla data del 1 gennaio 2017”. 5.3. Il legislatore ha dunque implicitamente stabilito che le regole sulle notificazioni per via telematica, contenute nel ripetuto regolamento, trovino applicazione al processo amministrativo con l’entrata in vigore del processo telematico, e dunque dal 1 gennaio 2017. Ciò, del resto, è del tutto ragionevole, appunto perché questa modalità di notificazione ha il proprio scopo in quel modello processuale in un processo che è comunque ancora analogico e cartaceo ha concretamente solo il vantaggio di economizzare per il difensore l’attività di notificazione. Tale attività non costituisce peraltro un adempimento marginale, quanto il momento in cui si dà conoscenza legale di un atto processuale, e da cui decorrono svariati termini processuali essenziali conoscenza che è bensì presuntiva, ma che per ciò stesso deve essere raggiunta senza approssimazioni novative, nel rigoroso rispetto delle norme, e, nell’incertezza, di quelle a più elevato formalismo e comunque più coerenti con il sistema processuale in cui si collocano. 5.4. In conclusione, sino all’entrata in vigore del processo amministrativo telematico, la notificazione a mezzo posta elettronica certificata, effettuata dal difensore in mancanza di una specifica disciplina, non costituisce una forma ordinaria di notificazione, dovendosi ritenere tale soltanto quella che è riferibile agli atti processuali di parte in formato analogico essa, in mancanza di una specifica disciplina riferita al vigente processo amministrativo, è dunque nulla se non previamente e dettagliatamente autorizzata. 6.1. Il Collegio non si nasconde, peraltro, che la questione ha conosciuto soluzioni giurisprudenziali difformi, anche in tempi recenti e, se si è giunti ad affermare che la notifica in questione, in mancanza di autorizzazione presidenziale, sarebbe addirittura inesistente C.d.S., III 20 gennaio 2016, n. 189 ma il solo fatto che si possa autorizzarla lo esclude , hanno invece concluso a favore della validità della notificazione telematica, tra le altre, C.d.S., III, 14 gennaio 2016, n. 91 C.d.S., VI, 28 maggio 2015, n. 2682 e T.A.R. Calabria - Catanzaro, II, 4 febbraio 2015, n. 183. 6.2. Appare allora condivisibile quanto stabilito da T.R.G.A. Trento, 15 febbraio 2016, n. 86, che, dopo aver accertato la nullità della notificazione telematica non autorizzata, ha stabilito, sulla scorta dell'art. 44, comma 3, c.p.a. e del principio della strumentalità delle forme processuali”, che la costituzione delle parti intimate, effettuata nei termini di legge e argomentata in rito e nel merito al fine di chiedere la reiezione del ricorso, è idonea a sanare la nullità, per effetto del raggiungimento dello scopo, e a instaurare validamente il rapporto processuale. 6.3. A ciò si può aggiungere, caso per caso, l’applicazione dell’istituto dell’errore scusabile, ex art. 37 c.p.a. e, così, la rimessione in termini in presenza di oggettive ragioni di incertezza su questioni di diritto” per effettuare la notifica ordinaria incertezza, la quale trova conferma nella variegata giurisprudenza, prima accennata. 7.1. In specie, è anzitutto mancata la costituzione sanante dell’Amministrazione. Quanto poi all’errore scusabile, non solo parte ricorrente non ne ha chiesto l’applicazione, pur essendo stata avvertita nel corso di una precedente udienza, della possibile nullità della notificazione, ma ha soltanto richiesto un rinvio, in attesa della definizione di un accordo stragiudiziale con il debitore. 7.2. Tenuto conto di ciò, e della rinnovabilità dell’azione di ottemperanza, non si ritiene di concedere un termine per la rinnovazione della notificazione del ricorso per ottemperanza in esame. 7.3. Il ricorso va pertanto dichiarato inammissibile per nullità della notificazione non vi è luogo a provvedere sulle spese di lite, non essendosi costituita l’Amministrazione. P.Q.M. Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia Sezione Quarta , definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, lo dichiara inammissibile per nullità della notificazione. Nulla per le spese.